Законодательный процесс в РФ

1) внесение законопроекта ( законодательная  инициатива);

2) обсуждение законопроекта;

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

К примеру, И.Н. Сенякинз выделяет в законодательном процессе четыре основные стадии:l) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона.

Некоторые ученые кроме указанных  стадий выделяют в качестве стадийзаконодательного процесса-подготовкузаконопроекта.

С точки зрения И.В. Котелевской¹⁴ целесообразно рассматривать законодательный процесс, состоящим из следующих стадий:

1) внесение предложения об издании  (изменении, отмене) закона; 2) подготовка законопроекта;

3)обсуждение проекта;

4)рассмотрение и утверждение  законопроекта законодательным  органом; 5) опубликование и вступление в силу.

По мнению Ю.А. Тихомирова "следует  выделить шесть стадий законодательного процесса: прогнозирование и планирование законодательства; внесение предложений об изменении закона; разработка концепций закона и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта закона; рассмотрение и принятие закона; опубликование закона и вступление его в силу".¹⁵

Если же обратиться к большому юридическому словарю,¹⁶ то в нем мы можем найти пять основных стадий, составляющих законодательной процесс:

1) внесение законопроекта;

2) рассмотрение законопроекта;

3) принятие закона Государственной  Думой; 

4) утверждение закона в Совете  Федерации;

5) подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации.

Причем данным пяти основным стадиям, согласно трактовке даваемой большим юридическим словарем, предшествует "предзаконодательный процесс", а число стадий самого законодательного процесса может варьировать ся в зависимости от характера принимаемого закона или позиции по нему каждой из палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Вновь появляющиеся стадии называют дополнительными стадиями. Таким образом, предлагается деление стадий законодательного процесса на основные и дополнительные. Следует отметить, что данная позиция основывается исключительно на регламентации законодательном процесса в Российской федерации, к тому же не дает четкого, фиксированного закрепления стадий законодательного процесса, за счет выделения дополнительных стадий.

Так же следует обратить внимание и на точку зрения А.С. Пиголкина. Прежде всего необходимо указать на то, что он не употребляет термин "законодательный процесс", что создает дополнительные трудности в определе нии понятий. А. С. Пиголкин различает правотворчество в собственном смысле слова и более многоаспектное понятие правообразование. Под правообразованием он понимает "процесс формулирования государственной воли в законе", который включает в себя " научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, определенных граждан и их объединений, специалистов практиков и ученых, общественного мнения, сформулированного средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и т.д.".¹⁷ Правотворчество же, по его мнению, "форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а так же на их дальнейшее совершенствование или отмену", которая охватывает деятельность политических органов и организации по выработке принятии нормативньгк актов.

Основываясь на данной позиции он делит процесс правотворчества  на два этапа, складывающихся из определенных стадий.¹⁸

Первый этап правотворческого процесса - предварительное формирование государственной  воли (подготовка проекта). Он состоит, по мнению А.С. Пиголкина из следующих стадий: 1) принятия решения о подготовке проекта; 2) предварительные работы предшествующие составлению текста проекта; 3) подготовка первоначального текста проекта; 4) предварительного обсуждения проекта; 5) окончательная обработка и редакция проекта.

Второй этап - возведение государственной  воли в закон - состоит из следующих стадий: 1) внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган; 2) внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания; 3) обсуждение и официальное принятие проекта; 4) официальное оглашение принятого нормативного акта.

Нельзя не указать и точку  зрения Д.А. Ковачева,¹⁹ который строит свое представление о стадиях законодательного процесса на понимании стадии законодательного процесса как совокупности "действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть" и выделяет три стадии законодательного процесса: 1) включение законопроекта высшим представительным органом в повестку дня; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона.

Приведенные точки зрения свидетельствуют  о том, что при определении  количества и содержания стадий законодательного процесса, авторы исходили не только из различного понимания процесса правотворчества вообще, но и из различных понятий стадии законодательного процесса.

Остановимся более подробно на отдельных  точках зрения о стадиях законодательного процесса.

1) прогнозирование и планирование  законодательства; 2) внесение предложений об изменении закона;

3) разработка концепций закона и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта закона; 5) рассмотрение и принятие закона;

6)опубликование закона и вступление  его в силу.

Обосновывая выделение стадии прогнозирования  и планирования законодательства, Ю.А. Тихомиров утверждает что, "выделение данной стадии способствует более углубленному анализу социальных процессов и выработке научно обоснованных оценок полезности тех или иных вариантов законодательных актов, предотвращает формальный подход к принятию законов, гарантирует реальные и эффективное действие законодательных актов".²⁰ Роль данной стадии, по его мнению, состоит в формировании научной основы выявления социальных проблем и задач, требующих законодательного разрешения, подготовка и обоснование вариантов законов и их возможных последствий, отбор предмета законов и определение порядка их разработки.

Однако, несмотря на то, что Ю.А. Тихомиров  считает необходимым выделение данной стадии,²¹ он обращает внимание и на возникновение ряда проблем и трудностей, связанных с расширением рамок законодательного процесса за счет выделения данной стадии, указывая не кратковременный процесс "движения" уже готового проекта закона.

При прогнозировании важное значение имеют сбор и использование информации, которая в полной мере позволяет оценить состояние и тенденции возможных объектов законодательного регулирования. Это и экономическая, и научно-техническая, и социально-политическая, и правовая информация. Прогнозирование законодательства должно увязываться с общим прогнозом социально -экономического развития страны, что позволит на основе оценок состояний и тенденций развития производства, науки, культуры, вариантов их будущего уровня выявить возможные сферы законодательного воздействия.

Можно согласиться с тем, что планирование позволяет более организованно и целенаправленно развивать законодательство, помогает выделить главные направления в этой работе и сосредотачивать на них усилия, лучше распределить нагрузку между правоподготовительными учреждениями, обеспечить контроль общественности за законопроектными работами, но, на наш взгляд, и планирование, и прогнозирование относятся скорее к деятельности предшествующей непосредственно законодательному процессу, но не являются его стадией. Далее, так же, третьей стадией Ю.А. Тихомиров называет разработку концепции закона и подготовку законопроекта, но, следует заметить, что данная стадия скорее должна предшествовать стадии внесения предложения об изменении закона, так как, для последней необходима определенная основа, которой и должна служить разработка концепции и подготовка законопроекта. Четвертая стадия, согласно Ю.А. Тихомирову, стадия специального и общественного обсуждения проекта закона, по сути так же входит в деятельность по подготовке проекта закона, следовательно выделение ее не целесообразно, и является дроблением одной стадии.

Следующая точка зрения, которую  хотелось бы рассмотреть подробнее - это точка зрения А.С. Пиголкина.²²

Правотворчество, по мнению А.С. Пиголкина, как мы уже отмечали выше, складывается из двух этапов.

Первый этап начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно  находит воплощение в утверждении планов подготовительных работ. Далее, по его мнению, следует стадия предварительных работ, предшествующих составлению теста проекта. Он обосновывает ее выделение тем, что до начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном рёгулировании соответствующей сферы общественных отношений и прежде всего определить: каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества, к которой относится предлагаемый акт; существо вопроса, который должен быть решен в проекте; а так же, общая цель предлагаемого правового регулирования.

На начальной стадии работы над  проектом, по его мнению, вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов. Следующая стадия, которую указывает А.С. Пиголкин - подготовка первоначального текста проекта. Далее, следует стадия предварительного обсуждения проекта, а после учета заключений и предложений проект окончательно обрабатывается и редактируется.

Затем наступает второй этап правотворческой  процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и  осуществляется самим правотворческим  органом.

Второй этап - возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческих органов по рассмотрению и принятию нормативных актов) начинается со стадии внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган. Следующая стадия правотворческого процесса - внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем идет обсуждение и официальное принятие проекта. И, наконец, официальное оглашение принятого нормативного акта - заключительная стадия правотворческого процесса.

Таким образом А.С. Пиголкин достаточно сложно и многоуровнево структурирует правотворчество, отождествляя его с законодательным процессом.²³

Д.А. Ковачев, определяя стадии законодательного процесса как "совокупность действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть",²⁴ о чем уже указывалось выше,²⁵ говорит о том, что было бы неправильным считать внесение законопроекта в высший представительный орган - стадией законодательного процесса, так как внесение законопроекта еще не означает что процесс возник и для возникновения законодательного процесса необходимо, чтобы высший представительный орган включил в свою повестку дня внесенный законопроект. Следовательно, утверждает он, "само собой разумеется, что обсуждение законопроекта, при подготовке его перед внесением в высший представительный орган, не может рассматриваться как стадия законодательного процесса".

Из законодательного процесса он так  же исключает и стадию опубликования закона, так как оно, по его мнению, не связано ни с одним из действий высших представительных учреждений при осуществлении ими законодательной власти, то есть не является действием, которое могли бы вызвать неутверждение принятого закона, возвращение его вновь на рассмотрение высшему представительному органу или хотя бы задержать вступление закона в силу.

Рассуждая подобным образом, Д.А. Ковачев  приходит к выводу о том, что законодательный  процесс можно разделить на три  стадии:

1) включение законопроекта высшим представительным органом в повестку дня; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона.

Наиболее острую дискуссию в  свое время вызывал вопрос о включении  и не включении в законодательный  процесс такой стадии, как стадии опубликование нормативных актов. Как уже указывалось выше, с позиции Д.А. Ковачева опубликование закона не является стадией законодательного процесса. По мнению же А.С. Пиголкина, опубликование нормативных актов непосредственно связано с правотворчеством, является его необходимым компонентом.²⁶ Той же точки зрения придерживался и А.Ф. Шабанов, который выступал против утверждения Д.А. Ковачева о том, что опубликование не входит в законодательный процесс, указывая на то, что" без опубликования закон не может вступить в силу и законодательный процесс тем самым не будет иметь логического завершения".

Таким образом, мы видим, что в теории существует много точек зрения по вопросу понятия и стадий законодательного процесса, строящихся на разных представлениях о его сущности и содержании. Но, тем не менее, следует заметить, что законодательный процесс в любой стране имеет свои специфические особенности, в соответствии с которыми можно дифференцировать его на отдельные стадии, выделяя и такие, которые в законодательном процессе какой либо иной страны отсутствуют, в силу объективных причин. Основываясь на вышесказанных точках зрения и учитывая вышеназванное обстоятельство, мы предлагаем выделить в законодательном процессе Российской Федерации следующие стадии:

1) внесение законопроекта в Государственную Думу; 2) рассмотрение законопроекта и принятие закона; 3) обнародование закона.

Комментируя выделение вышеуказанных  стадий, хотелось бы заметить, что основой  для этого послужила наиболее распространенная точка зрения, которая выделяет четыре стадии: стадию законодательной инициативы, стадию обсуждения (или, иначе называют рассмотрения) законопроекта, стадию принятия закона и стадию опубликования (обнародования) закона. Выбор названий выделенных стадий законодательного процесса не случаен. Во-первых, по нашему мнению, наиболее правильно, первую стадию назвать стадией внесения законопроекта, так как это название наиболее точно отражает сущность самой стадии, в отличие от просто термина "законодательная инициатива"- так как это понятие отражает лишь часть процесса внесения законопроекта, который на данной стадии еще и проверяется на соответствие определенным требованиям и регистрируется в соответствующем порядке, а так же подготавливается для рассмотрения в Государственной Думе. Во- вторых, вторая стадия, именуемая чаще всего стадией рассмотрения законопроекта, также включает в себя не только рассмотрение законопроекта но и его подготовку к этому рассмотрению, к тому же, на наш взгляд процессы рассмотрения и принятия закона настолько тесно взаимосвязаны, что дифференцировать их на две разные стадии нецелесообразно, так как законодательный процесс лишается своей логичности и четкости. И наконец, третья стадия, чаще именуемая стадией опубликования закона, должна, на наш взгляд называться стадией обнародования закона, так как в ст. 107 Конституции Российской Федерации прямо указано, что закон направляется для подписания и обнародования. Опубликование же, является лишь способом обнародования, посредством которого закон доводится до сведения населения страны. Следует отметить, что данная стадия в доктрине и конституционном праве получила название промульгации, но Конституция Российской Федерации термина "промульгация" не использует, (промульгация от лат. promulgacio - обнародование, объявление).