Миграционная политика России

Как было показано ранее, России действительно нужны иммигранты (безвозвратные и временные) и притом в больших количествах. Это первое. Второе, важно, чтобы Россия выбирала страны и нужных мигрантов, а не мигранты выбирали Россию как пристанище и перевалочную базу для дальнейших странствований по Европе. Сразу заметим, что этот тезис не противоречит международной практике и тем нормативным актам, которые регламентируют перемещение населения между государствами, защищают права мигрантов, обеспечивают им гарантии в различных сферах жизнедеятельности.

В современном мире, несмотря на всю важность международных норм, страны-реципиенты все же в большей мере руководствуются собственными национальными интересами и к мигрантам предъявляют соответствующие требования. Так, США, оплот западной демократии, квотируют въезд из разных стран, отбирают только нужных мигрантов (в начале 90-х годов они принимали лишь одного из пяти желавших мигрировать туда из России). Франция, страна революционных традиций и демократии, высылает нежелательных для нее мигрантов (цыган), ограничивает ношение женщинами, исповедующими ислам, платков, скрывающих лицо, в стране регулярно происходят массовые вспышки недовольства жизнью со стороны иммигрантов, достаточно жестко подавляемые полицией. Великобритания, с ее традиционно демократическими устоями, требует от мигрантов знания местного менталитета (есть специальный вопросник), дифференцирует мигрантов в зависимости от стран выхода (гражданам Евросоюза, в отличие от других, не надо брать разрешения на работу) и т.д. Россия же из-за боязни осуждения со стороны этих стран (они осуждают Россию за любые ее решения) не всегда проводит ту иммиграционную политику, которая соответствует ее собственным национальным интересам.

Очевидно, что Россия должна не только устанавливать нижние границы  необходимых ей масштабов привлечения  мигрантов на постоянное жительство, но и определять этнические и страновые приоритеты, как это делается многими государствами. Бесспорно, основной приоритет принадлежит соотечественникам. К ним можно отнести либо лиц тех национальностей, которые являются титульными для данной страны независимо от того, где они проживают, либо лишь ту их часть, которая проживает в других государствах, будучи их гражданами. Тогда граждане России – это сограждане, а российские соотечественники – это титульные для России народы, но граждане других стран. Они в преобладающем количестве проживают на постсоветском пространстве (ныне их 17-18 млн., в т.ч. русских -  16-17 млн.).

За ними следуют лица, родившиеся в смешанных с титульными национальностями России семьях и не получившие их национальность при рождении или поменявшие ее уже после распада СССР. Подобный подход, дающий миграционные преференции лицам, имеющим «кровь» титульных народов страны вселения, существует, например, в Японии, Израиле и т.д. Лиц, смешанных с титульными народами России и проживающих в странах нового зарубежья, несколько миллионов человек, по крайней мере, не меньше трех миллионов.

Третья приоритетная категория - граждане государств нового зарубежья, являющиеся для них титульными, независимо от их проживания (например, армяне – в Грузии, узбеки – в Кыргызстане). Это наибольшая по численности группа населения, но и наиболее трудная для привлечения на постоянное жительство в Россию по многим, в том числе этнокультурным, экономическим и даже социально-политическим причинам.

Россия, вступая  в новую полосу демографических  трудностей, нуждается в придании миграционным процессам тех параметров, которые будут в наибольшей мере соответствовать ее геополитическим  и экономическим интересам. Более  того, наступило время формирования системного (по своим элементам, структуре и логике осуществления) механизма регулирования миграции населения. Процесс упорядочения миграционных процессов должен идти по следующей схеме: подготовка и утверждение указом Президента Концепции миграционной политики РФ на период до 2025 года, создание единой программы (или программ по отдельным видам миграции) регулирования внешней миграции с целью переезда на постоянное жительство в России, привлечение временных трудовых мигрантов и изменение вектора внутренних миграций. Следуя букве и духу Концепции, одновременно должны пересматриваться нормативные акты и программы, регулирующие миграционные процессы.

В рамках сказанного, нужно оперативно решить ряд насущных проблем. Во-первых, надо радикально переработать Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, принятую в 2006 г.⁸ К сожалению, программа не привела к тем результатам, на которые рассчитывали ее инициаторы. Так, на 1 января 2010г. по этой программе переселено в Россию 16,3 тыс. человек, что в миграционном сальдо за это же время (2007-2009 гг.) составляет 2,2%. Свыше 0,7 млн. человек вселились за этот период самостоятельно. Более того, наиболее приоритетным предполагалось переселение соотечественников в приграничные районы Дальнего Востока. Однако, в Амурскую область, Приморский и Хабаровский края в эти годы был переселен всего 291 человек.

Главная причина  провала Программы, иначе нельзя назвать, в том, что ее принятие опоздало на 10-15 лет. В 90-е годы, особенно в  их первой половине, окажи Россия радушный прием своим брошенным в новом  зарубежье соотечественникам, и тогда сегодня такой проблемы не стояло бы. Другая причина, «ахиллесова пята» Программы, это обеспечение жильем переселенцев. Без его получения в месте вселения, даже с отложенным сроком его приватизации, мало кто согласится все бросить в стране нынешнего проживания и поехать даже не туда, куда бы хотел, а в «никуда», часто незнакомую для переселенца местность. В условиях необеспеченности нормальным жильем местного населения, предоставление жилья переселенцам может создать массу социальных конфликтов (подобное имело место в советские годы, например, в сельскохозяйственном переселении в Забайкалье, при применении до 1960 г. северных льгот в Якутии и т.д.).

Третья причина  состоит в самом составе переселенцев. До революции 1917 г. в переселение  вовлекались «сильные» крестьянские семьи с тем, чтобы они сами могли обустраиваться на новых землях. Слабые (в данном случае – бедные) семьи к переселению не поощрялись. Собственно, и ныне 240-250 тыс. человек (ежегодное миграционное сальдо) – это самостоятельные переселенцы, обходящиеся без помощи государства. Окажи им поддержку, и их будет заметно больше.

Четвертая причина  кроется в незаинтересованности местных властей в переселенцах. В дореволюционное время, как  и в первые годы советской власти, все расходы на направляемых переселенцев покрывались из государственного бюджета. В нем специально выделялась статья на эти нужды. Эта мера стимулировала местные власти принимать переселенцев. И, наконец, еще одна причина состоит в том, что Программа работает «растопыренными пальцами», пытаясь охватить как можно больше субъектов Российской Федерации, вместо того, чтобы быть ориентированной только на переселение в наиболее важные в геополитическом отношении регионы России. Такими регионами являются приграничные территории Дальнего Востока и Забайкалья. Если бы весь поток переселенцев-соотечественников был направлен в 2007-2009 гг. в Амурскую область, Приморский и Хабаровский края, то они получили бы мигрантов из нового зарубежья в 2-2,5 раза больше, чем было фактическое сальдо миграции.

Важным направлением привлечения мигрантов из нового зарубежья на постоянное жительство выступает отбор их среди живущих  и работающих в России трудовых мигрантов. В 2008 г. число трудовых мигрантов, легально проживающих и работающих в России, достигло 2,5 млн. человек. Согласно исследованиям, две трети мигрантов в середине первого десятилетия ХХI в. жили и работали в России более одного года, причем около 30% из общего числа - свыше 3-х лет. Это - люди, достаточно хорошо освоившие профессию, они знакомы с менталитетом российского населения, знают или понимают русский язык.

Согласно исследованию, проведенному в 2002 г. Международной  организацией по миграции (МОМ), 21,3% трудовых мигрантов проживали со своими семьями, еще 13,2% собирались перевести семьи в Россию.

Тем же исследованием  выявлено, что 28% трудовых мигрантов  хотели бы остаться в России и получить ее гражданство. Социологическим исследованием, проведенным МОМ в 2006 г., установлено, что одна треть трудовых мигрантов  хотела бы остаться в России на постоянное жительство и получить гражданство и еще 22% ориентированы на длительное проживание. Треть от численности только легальных трудовых мигрантов, по данным на 2008 г. составляющая свыше 700 тыс. человек, желает стать гражданами России. А это примерно трехгодовое сальдо внешней миграции населения России. И проблема состоит не в том, какие создать условия для привлечения трудовых мигрантов, в данном случае из Узбекистана, Кыргызстана и Таджикистана, не в том, где их расселять (кстати, это могло бы оживить многие запущенные сельские регионы), а в том, прежде всего, чтобы принять в качестве одного из приоритетных направлений «вербовку» законопослушных, освоивших русский язык и владеющих нужными для экономики России профессиями трудовых мигрантов, будущих ее граждан.

Несомненно, имеются  и другие направления пополнения населения России ее будущими гражданами (таковы: расширение контрактной системы  привлечения лиц молодых трудоспособных возрастов для работы в силовых  структурах, в учебные заведения и т.д.). Эти направления будут успешными, если будут сняты всякие проволочки в предоставлении гражданства тем, кто на определенных условиях готов сам вместе со своими близкими пополнить население России.

И последнее. Нужно  последовательно осуществлять миграционную политику, исходя из двух критериев: все, что касается легальной миграции – упрощать и облегчать, все, что относится к нелегальной – ужесточать и препятствовать.

Замечания и предложения  к проекту Концепции государственной миграционной  политики Российской Федерации

Здоровец Я. И., главный консультант отдела национальной безопасности Аналитического управления

Широко обсуждаемый  проект Концепции государственной  миграционной политики Российской Федерации  разработан на период до 2025 года и увязывается с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и другими федеральными документами стратегического планирования.

Существенным  недостатком проекта документа  остается слабая концептуальная проработка модели миграционной политики. Таких  моделей разные авторы выделяют несколько, они существенно отличаются друг от друга пониманием ассимиляции, интеграции и гражданства⁹. Какой модели собирается следовать Россия, есть ли у нее своя особая модель, отличная от применяемых в других странах и обоснованная особенностями нашей территории и истории, из Концепции не ясно.

Это, безусловно, сложный  вопрос, требующий большой эрудиции, знания мировых тенденций, видения  перспектив. Существующие модели миграционной политики обладают многими недостатками. Эти недостатки отчасти разбираются в статье Председателя Правительства России В.В. Путина «Россия: национальный вопрос»: «Плавильный котел» ассимиляции барахлит и чадит – и не способен «переварить» все возрастающий масштабный миграционный поток. Отражением этого в политике стал «мультикультурализм», отрицающий интеграцию через ассимиляцию. Он возводит в абсолют «право меньшинства на отличие» и при этом недостаточно уравновешивает это право – гражданскими, поведенческими и культурными обязанностями по отношению к коренному населению и обществу в целом»¹⁰.

Эти недостатки видны не только со стороны, но ощутимы и в  самой Европе. Они вызывают острую реакцию населения принимающих  стран, влияющую на рейтинги политиков  и партий и принимаемые ими  решения. Поэтому миграционная политика европейских стран трансформируется достаточно быстро, исходя из требований текущей ситуации, которые невозможно было предсказать десять-двадцать лет назад. Для России в данном случае важно, что наличие результатов различных стратегий привлечения мигрантов дает возможность учесть чужой опыт и не повторять ошибок.

Существующие миграционные модели уже показали, что обратной стороной увеличения трудовых ресурсов могут стать рост межнациональной  напряженности и этнической преступности, бунты и погромы. Но отсутствие собственного видения перспектив и целей привлечения мигрантов, отказ от формирования четкой миграционной политики не является спасением от этих проблем. Поэтому, принимая во внимание все «узкие места» существующих моделей, нужно разрабатывать российскую модель миграционной политики, которая будет давать основные ориентиры для будущих краткосрочных программ не только в области миграции, но и в демографической, социальной политике и других сферах. Анализ обширного исторического опыта построения многонациональной России и СССР может стать основой новых, а возможно и «хорошо забытых старых», но эффективных решений.

Курс на интеграцию в рамках Евразийского союза будет вести  к изменению законодательных  рамок миграционной политики, смещать  приоритеты. На необходимость посмотреть на миграционную политику с этой точки зрения указывает Председатель Правительства России В.В. Путин: «задачи, которые мы ставим и внутри страны… и задачи евразийской интеграции – это ключевой инструмент, благодаря которому можно ввести миграционные потоки в нормальное русло. По сути, с одной стороны, направить мигрантов туда, где они будут в наименьшей степени вызывать социальное напряжение. А с другой – чтобы люди в своих родных местах, на своей малой родине могли чувствовать себя нормально и комфортно»¹¹.

Проект Концепции государственной  миграционной политики Российской Федерации  разработан на период до 2025 года. Это  достаточно длительный срок, что требует постановки четких и амбициозных целей, формулирования конкретных задач. Например, цель «содействие модернизации, инновационному развитию» описывает скорее процесс, чем конечный результат, и относится к миграционной политике косвенным образом, другие цели (стабилизация и увеличение численности постоянного населения страны; обеспечение потребности экономики в рабочей силе; обеспечение национальной безопасности Российской Федерации) не являются результатом именно миграционной политики, а скорее приложением ее желаемых итогов к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

Сложность для анализа  проекта Концепции состоит также  в том, что в нем не прописаны  многие данные, обосновывающие политику в области регулирования миграции на ближайшие 13 лет. Например, не приведены  даже примерные расчетные цифры необходимого количества трудовых мигрантов, их профессий и уровня квалификации, нужного для работы и проживания в России уровня знания русского языка, ожидаемых стран-доноров, не указаны предпочтительные регионы для их размещения. То же касается и других категорий мигрантов. Ясное изложение тенденций с расчетами потребностей стало бы примером для дальнейшего оформления программных документов в сфере миграционной политики.