Развитие политологии в современной России

Поэтому системный характер ошибок КПСС в государственном строительстве состоял в том, что содержание реальной политики в этой области не соответствовало изменившимся объективным обстоятельствам. Политика отставала от реальных интересов и потребностей. Кроме того она, эта политика, заметно опаздывала во времени и шла вслед за событиями, а не опережала их. Это воодушевляло и подталкивало националистически настроенные оппозиционные силы на все новые, еще более радикальные требования. В результате узел противоречий все больше запутывался и затягивался, а курс М.С.Горбачева на реформирование СССР все быстрее заходил в тупик.

Реформаторы 1990-х годов, возглавляемые президентом РФ Ельциным Б.Н. и реформаторы начала 2000-х годов, во главе которых стоял президент РФ В.В.Путин, совершили, как  представляется, ряд системных ошибок, если, конечно, за основной критерий оценки этих ошибок принять определенные фундаментальные особенности Российского государства; асимметричность отношений Центра и регионов, вытекающая из целого ряда объективных факторов в основном природного этнокультурного и духовного происхождения; разноуровневый характер отношений; объективно неизбежная, сложившаяся исторически договорная база отношений.

Первая системная ошибка команды Ельцина Б.Н. состояла в том, что он оценивал роль России в СССР как  равновеликую ролям других союзных республик, в то время как это была особая роль − роль фундамента  и одновременно несущей конструкции всего государственного каркаса. Другой системной ошибкой Ельцина  было то, что он полагал: достаточно, лишь отсоединить от локомотива − России вагоны − союзные республики и локомотив «налегке» помчится вперед, оставляя далеко позади свою обузу. Не понимая сути российской империи, сросшейся в течение веков в неразделимое целое, в которой Россия была основной частью единого организма, Ельцин с легкостью решился на прекращение существования слишком централизованного Союза, полагая, что в Содружестве независимых государств (СНГ) сохранится и единое экономическое, и таможенное, и налоговое, и  другие пространства.

Еще одной системной ошибкой президента Ельцина было то, что взяв в начале 1992 г. курс на создание новой федерации, подписав вместе с главами всех субъектов РФ (за исключением Татарстана и Чечни) 31 марта 1992 г. новый федеративный договор, он на практике проводил конфедеративную политику. Это выразилось, прежде всего, в разноуровневых договорных отношениях между федеральным Центром и субъектами России. Первый договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, был подписан 15 февраля 1994 г., а последний − 46 по счету − 16 июня 1998 г. с органами государственной власти города федерального значения Москвы.

Стремясь таким образом ввести широкое «половодье» суверенизации, разлившееся по всей России и грозившееся ее окончательно разрушить, в берега государственности и выстроить новую федерацию снизу, Ельцин выдвинул лозунг «Берите столько суверенитета, сколько сможете переварить». Но в процессе выработки договорных отношений, точнее говоря, торга с субъектами, асимметричность неизбежно брала верх, внося все больший диссонанс в государственную жизнь, развивавшуюся, как уже говорилось выше, в конфедеративном направлении, т.е. в направлении ускоряющейся дезинтеграции.

В ситуации 1990-х годов расчет президента Ельцина строился, судя по всему, на том, что субъектам надо дать как можно больше свободы в решении своих проблем, раз уж Центр не может оказать им существенной помощи. А дальше, когда обстановка улучшится, свободу можно и ограничить. Однако суверенизация реально привела к тому, что государственная жизнь все больше разбалансировалась. Быстро распадалось единое правовое, информационное, образовательное и прочие пространства. Угроза распада России становилась все более реальной. Поэтому перед Президентом Путиным В.В., пришедшему к власти в самом конце 1999 г., стояла крайне сложная задача − сохранить государство, не дать ему разрушиться.

О том, каким  было состояние российского федерализма  в конце прошлого столетия и какие проблемы и задачи пришлось решать, чтобы не допустить ее коллапса, достаточно четко и развернуто говорится в первых трех Посланиях Президента В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2000, 2001 и 2002 гг.

«Нужно признать, - констатировалось в Послании 8 июля 2000 г., - в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство.

При принятии Конституции России в 1993 году федеративная государственность рассматривалась как достойная цель, на которую придется много и кропотливо работать.  В начале 90-х центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться тогда главного и, думаю, была обоснована, она помогла удержать Федерацию в ее границах. Надо это признать, легче всего критиковать то, что было до нас.

Однако уже скоро власти некоторых субъектов Федерации начали испытывать прочность центральной власти. И ответная реакция не заставила себя ждать. Но хочу обратить ваше внимание. Ответная реакция пришла не из центра, не из Москвы, а из городов и поселков. Органы местного самоуправления также стали перетягивать на себя полномочия, в основном полномочия субъектов Федерации на этот раз. Теперь все уровни власти поражены этой болезнью. Разорвать этот порочный круг - наша общая святая обязанность.

Крайним примером нерешенных федеративных проблем является Чечня. Ситуация в республике осложнилась до такой степени, что ее территория стала плацдармом для экспансии в Россию международного терроризма. Исходной причиной здесь также было отсутствие государственного единства. И Чечня 99-го напомнила о ранее совершенных ошибках»15.

Дополняя эту картину некоторыми важными штрихами, Путин далее отметил: «Мы создали «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти… Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия»16.

Далее в Послании говорится о том, что конкретно было сделано центральной властью, и что еще предполагается осуществить, чтобы возвести между «островами» и «островками» надежные мосты.

Это, во-первых, создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. «Суть этого решения, - подчеркнул Путин, - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма»17.

Второй шаг Центра определил возможность федерального вмешательства в ситуации, когда органами власти на местах нарушаются Конституция страны и федеральные законы, единые права и свободы граждан. Но речь шла и идет не только о правах и возможностях Центра по отношению к региональной власти, но и полномочиях последней по отношению к местным властям. «И руководители регионов, - отмечается в Послании, - должны иметь право влиять на местные органы власти, если они принимают неконституционные решения, попирают свободы граждан. Нам ни в коем случае нельзя ослабить властные полномочия региональной власти. Это то звено, на которое не может не опираться власть федеральная»18.

Следующий шаг Центра в направлении укрепления государственности  был связан с реформой Совета Федерации, изменением принципов его формирования, образованием Государственного совета при Президенте России.

Одновременно с реформой механизма формирования верхней палаты был изменен и дополнен Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эти изменения и дополнения дали право президенту страны, как и руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ досрочно отрешать от должности (или письменно предупреждать о возможности принятия соответствующих мер) глав муниципальных образований. Основанием для таких действий должны быть решения судов.

Как реформа Совета Федерации, так  и изменения в системе местного самоуправления, дополненные введением семи федеральных округов во главе с назначаемыми полномочными представителями президента, направлены на повышение уровня и эффективности управления страны, воссоздание в стране единого правового поля.

Чтобы не отстранять губернаторов и других руководителей исполнительных органов страны от решения общегосударственных задач Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. был образован Государственный совет РФ, являющийся, как говорится в ст. 1 Положения о нем, «совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти». Председателем Госсовета является президент страны, а членами - по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Госсовета в составе семи его членов. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода.

Задачи, состав и организация, а также порядок работы Госсовета определяется Положением об этом органе, утвержденным Указом Президента РФ также 1 сентября 2000 г.19

Шаги, предпринятые центральной властью в 2000 году, позволили В.В.Путину констатировать в своем Послании Федеральному Собранию 2001 года, что «период расползания государственности - позади» и что «дезинтеграция государства - о котором говорилось в предыдущем Послании - остановлена»20.

Обосновывая свой вывод, президент еще раз напомнил о сделанном. «Разработали, - отметил он,- и приняли федеральный пакет - пакет федеральных законов. Провели реформу Совета Федерации. Первые результаты дала работа полпредов в федеральных округах. Создан и активно действует Государственный совет. У России, наконец, появились утвержденные Законом государственные символы»21.

*    *    *

За годы, прошедшие после обретения Россией полного суверенитета, т.е. начиная с декабря 1991 г., реформирование государственного устройства прошло через 4 основных этапа и вступило в 5-й.

Первый из этих этапов связан с выработкой нового федеративного договора, который готовился ускоренными темпами и был подписан 31 марта 1992 г., т.е. уже через три месяца после развала СССР. Кроме президента России Б.Н.Ельцина этот договор подписали руководители всех субъектов РФ за исключением президентов Татарстана и Чечни, т.е. М.Шаймиева и Д.Дудаева. (Башкортостан подписал этот договор с оговорками).

Второй этап связан с разработкой отдельного договора о разделе полномочий и предметов ведения с Татарстаном. Процесс затянулся на неполные два года и завершился лишь 15 февраля 1994 г. подписанием договора сроком на 5 лет.

Договорные отношения этой республикой (в отличие от всех остальных субъектов) продолжаются до сих пор. Последний раз договор с ней был подписан Кремлем 26 июня 2007 г. и, хотя он не столь значимый, как договор 1994 г., он все же свидетельствует об особых отношениях между Москвой и Казанью.

Договор с Татарстаном оказался для многих областей и республик России заразительным примером, и уже вскоре после 15 февраля 1994 г. начался процесс разработки и подготовки к подписанию договоров с другими субъектами. Подписанием в декабре 1995 г. договора со Свердловской областью было положено начало третьему этапу государственного строительства в России. На этом этапе, длившемся до лета 1999 г., один за другим подписывались договоры не только с национальными автономиями, но административными субъектами с преобладающим русским населением. Общим итогом этого этапа было подписание 54 договоров (по другим данным − 44) между Центром и субъектами РФ. Не удивительно, что такое количество заметно отличавшихся друг от друга договоров очень быстро привело к рассогласованию не только единого правового, но и экономического, финансового, информационного, образовательного и других полей. Угроза быстрой дезинтеграции единого некогда государства быстро прогрессировала. Здравомыслящих российских политиков это не просто настораживало, но и сильно беспокоило. Поэтому на следующем, четвертом этапе процесс начал разворачиваться вспять, или, иначе говоря, начался процесс консолидации и централизации. И если первые три этапа, характеризующиеся  быстропрогрессирующей и явно избыточной децентрализацией государственного устройства России связаны с именем президента Ельцина Б.Н. и его программной установкой «Берите столько суверенитета, сколько сможете переварить», то четвертый этап − централизации − с именем президента В.В.Путина. На этом этапе, длившемся до лета 2007 г., не только не культивировалась практика договорных отношений, а, наоборот, все они были либо аннулированы, либо прекращали свое действие в связи с истечением срока, на который были подписаны. По указу В.В.Путина все договоры с субъектами РФ прекратили свое действие в июле 2002 г. Однако консолидация и централизация государства по В.Путину характеризовалась не только этим, но и тем, что было создано семь федеральных округов с полпредами президента во главе, был реформирован Совет Федерации и создан Государственный Совет, все, точнее говоря, все региональные нормативные акты, противоречившие Конституции РФ и федеральному законодательству, были отменены, была перестроена партийная система и изменена система выборов депутатов Госдумы и т.д.