Внутренняя политика правительств Великобритании в 1997 - 2010 гг

Историография

Анализ комплекса проблем, связанных  с мероприятиями, проводимыми правительствами Великобритании на современном этапе, невозможен без рассмотрения вопросов общего характера. Важными для понимания сущности основных политических институтов и процессов являются работы А. Ф. Быковой, М. И. Левиной, В. Н. Шаповал, Е. В. Анкудиновой, Н. С. Крыловой. Следующую группу работ составляют исследования Ж. Ф. Осадчей, Г. С. Остапенко, М. Ю. Грачёва, касающиеся идейных установок лейбористской партии и их трансформации, эволюции британской партийной системы в целом, сложившейся политической ситуации

Особый интерес представляют работы А. А. Громыко и С. П. Перегудова⁴. А. А. Громыко прослеживает тенденции в развитии общенациональной партийно-политической системы, подробно останавливаясь на вопросах структурной и идеологической модернизации партий. Происшедшие в ходе проведения реформ изменения политической обстановки он расценивает как доказательства экспорта многопартийности от региональных подуровней на партийно-политическую систему в целом и федерализации государственного  устройства страны. С. П. Перегудов, исследовав намеченные «новыми лейбористами» преобразования и показав их мотивацию, выдвигает тезис о том, что они взаимосвязаны с происходящими в Западной Европе процессами в целом. Он отмечает, что реформа политической системы Великобритании нацелена на решение сугубо практических задач и одновременно призвана вывести страну на более высокий уровень демократизации, в отношении второй цели он занимает позицию скептика.

«”Третий путь”: что дальше? От концепции ”соучастия” до ”нового прогрессивизма”» - таково название опубликованной в 2005 г. статьи, автором которой является А. А. Громыко. Политика «неолейбористов» внутри страны, по мнению исследователя, «представляла собой причудливую смесь прагматизма в одних вопросах, особенно в отношении преемственности с социально-экономической политикой предшествующих консервативных правительств, и идейной новизны в других, проявившейся в нежелании подстраиваться под требованиям тех или иных слоёв населения. С одной стороны, стремление лейбористов сохранить чрезвычайно широкую избирательную коалицию, собранную ими вокруг себя к 1997 г., - задача, судя по результатам всеобщих выборов 2001 г., ими выполненная успешно, предопределило крайнюю осторожность в их действиях, нежелание идти на реформы или осуществлять их такими темпами, которые могли бы отпугнуть от них часть электората, главным образом, верхние слои среднего класса и представителей крупного бизнеса. За исключением пакета конституционных реформ, значение которых, бесспорно, велико, лейбористы не предприняли далеко идущих действий, которые стоили бы им части популярности слева или справа, но которыми они заработали бы репутацию реформаторов»⁵.

Коллектив авторов труда «Современная Великобритания: проблемы и перспективы» (М.: Институт Европы РАН, 2001) подверг всестороннему анализу важнейшие области внутренней политики Соединённого Королевства и положение Великобритании в мире. Особенно подробно рассматриваются экономические и социальные аспекты политики правительства Тони Блэра.

В 2007 г. заметным событием научной жизни стало появление коллективной монографии «Великобритания: эпоха реформ»⁶, подготовленной российскими англоведами на базе Института Европы РАН. Этот труд опирается, прежде всего, на ранее опубликованные работы авторов и приводит в систему то, что они писали о длительных тенденциях в развитии политической системы, экономики, социальных институтов и внешней политики Великобритании. Особое внимание уделено рассмотрению действий лейбористских правительств в сфере экономики, при этом подчёркивается, что так называемый «третий путь» представляет собой смягчённый вариант политики правительств М. Тэтчер и Дж. Мейджора в данной области.

Л. А. Бунькова в серии статей и в кандидатской диссертации⁷ исследует социальную доктрину ЛПВ на этапе формирования в условиях оппозиции (1994 – 1997 гг.) и в период пребывания у власти. Непосредственно деятельности правительства Э.  Блэра посвящена  третья  глава  диссертации  Л. А. Буньковой. Автор анализирует социальные грани бюджетной политики, вопросы здравоохранения, поддержки семьи и т. д., а также сопоставляет реальные нововведения 1997 - 2001 гг. с предвыборными обещаниями. В работах Н. М. Степановой и И. Р. Чикаловой освещена гендерная политика кабинетов Э. Блэра и Г. Брауна⁸. Темой статей и кандидатской диссертации О. Ю. Павловой стала финансовая реформа, осуществлённая «неолейбористами»⁹.

За последнее  десятилетие в среде исследователей возрос интерес к вопросам модернизации британской модели государственности, причём авторы сосредоточились на двух проблемах – деволюция и реформа палаты лордов. Проблеме деволюции посвящены работы В. В. Руднева, Н. В. Ерёминой. Весьма ценным являются исследования С. И. Коданевой¹⁰, в которых анализируется проблема регионализации Великобритании. Автором предпринят экскурс в историческое прошлое Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, установлены причины проведённой регионализации, представлен постатейный анализ соответствующих законодательных актов, дана оценка выборам 2003 г. в законодательные органы регионов. В то же время в данных работах не уделено внимания таким вопросам, как реализация новых механизмов на практике, последствия деволюции, отношение населения к данным  процессам. Более обстоятельно вопросы, связанные с проблемой реформирования системы органов власти Великобритании, рассмотрены в работах Э. Н. Шавалеевой¹¹.

Авторы ряда фундаментальных  работ тщательно анализируют внутреннюю политику Великобритании в период пребывания у власти «неолейбористских» правительств в её наиболее существенных аспектах, рассматривают те или иные вопросы, связанные с внешнеполитическим курсом правительств Энтони Блэра и Гордона Брауна. К их числу относится изданный в Лондоне в 2001 г. коллективный труд «The Blair Effect. The Blair Government 1997 – 2001», в который вошли, в частности, работа Б. О’Лири «Белфастское соглашение и лейбористское правительство» и исследование Джейн Льюис «Женщины, мужчины и семья». Проблеме реформирования палаты лордов, в частности, оценке первого этапа реформ и поиску оптимального варианта дальнейшей модернизации, посвящены работы М. Рассел¹², статьи В. Богданора, Д. Паттнема, П. Арчера, П. Ридделла, И. Маклеона, Д. Шелла¹³. Весьма востребованной оказалась тематика, связанная со статусом, деятельностью и реформированием палаты общин.

После проведения деволюции в Шотландии и Уэльсе появился ряд исследований, посвящённых эффективности деятельности новых властных органов. Это работы Э. Тренча, М. Китинга, Д. Ламберта и М. Наварро,  Дж. Кертиса. Что касается оценки деволюции в целом, показательны работы Р. Хезелла и Т. Дайелла¹⁴.

Глава I. Модернизация системы государственного управления и конституционная реформа

Политическая система Великобритании – одна из самых старых и устойчивых в мире, однако англичане отнюдь не считают, что она совершенна, и время от времени модернизируют её. Пришедшие к власти в 1997 г. лейбористы, по сути дела, не внесли в систему государственного управления, в её отношения с бизнесом и гражданским обществом ничего нового. Это, однако, не значит, что их устраивало, как функционирует и как структурирован государственный аппарат в целом. Отсюда – их акцент на конституционной реформе, к проведению которой они приступили практически сразу после прихода к власти. В канун выборов 1997 г. она оказывается в центре внутриполитической стратегии Лейбористской партии Великобритании, а после победы на них становится органичной частью законодательной программы нового правительства.

1. Децентрализация управления государством

Одним из основных направлений реформы системы управления государством явилось предоставление реальной автономии Шотландии и Уэльсу, а в дальнейшем, возможно, регионам Англии. В 1997 г. в рядах лейбористской партии была выработана единая линия - незамедлительно осуществить децентрализацию власти. Помимо приверженности партии к передаче части полномочий на места и укреплению тем самым демократических начал в государственном управлении, немалую роль здесь играло стремление более органично «вписать» Великобританию в политическую структуру Европейского Союза. В первую очередь, лейбористами было запланировано создание собственных законодательных органов в Шотландии и Уэльсе и делегирование им полномочий. Подобная расстановка акцентов была обусловлена, во-первых, настоятельной потребностью дать возможность практической реализации национального самосознания валлийцев и шотландцев, тем самым «погасив» набиравшие обороты центробежные тенденции, и, во-вторых, произвести обкатку наиболее далеко идущих планов, в случае удачного выполнения которых было бы значительно проще осуществить менее радикальные реформу управления в Англии и реформу местного самоуправления в масштабе всей страны. Тем, не менее, планы деволюции, т. е. передачи властных полномочий национальным ассамблеям Шотландии и Уэльса, производили впечатление исключительно «технократической» программы. Вопросы о самоопределении Шотландии и Уэльса, об удовлетворении требований националистических организаций в этих частях Великобритании вообще не поднимались. Отстранённость «новых  лейбористов» от этнонациональной стороны деволюции, от всего комплекса сложнейших политических проблем, связанных с ней, весьма наглядно продемонстрировал один из сподвижников Блэра Дж. Триккетт. На вопрос журналиста, не опасаются ли лейбористы отделения Шотландии, он ответил: «Нет. Я согласен с тем, что нация имеет право на самоопределение. Но я не считаю, что у Шотландии и Уэльса есть потребность в отделении и провозглашении независимости»¹⁵. 

Лейбористы, обладавшие большинством в палате общин, вступили в союз с либеральными демократами, разделявшими их взгляды в отношении процесса деволюции. Поэтому неудивительно, что программа правительства Тони Блэра получила одобрение парламента. В этих обстоятельствах единственным препятствием в осуществлении правительственных проектов могло стать их неприятие населением Шотландии и Уэльса в ходе проведения соответствующих референдумов. Однако, учитывая негативный опыт 1979 г., когда была предпринята предыдущая попытка проведения деволюции в этих регионах, провалившаяся из-за недостаточной поддержки населения, на этот раз лейбористы не устанавливали процентный барьер – точное количество одобривших правительственные предложения, необходимое для их вступления билля в силу¹⁶.

Результаты референдумов, прошедших в сентябре 1997 г., подтвердили правильность ставки лейбористов на деволюцию. Значительная часть избирателей проголосовала за создание в Шотландии и Уэльсе собственных властных органов. В 1998 г. получили королевскую санкцию Акты об управлении Шотландией и Уэльсом. В первой была учреждена традиционная структура власти, где законодательная и исполнительная ветви были разделены на парламент и Шотландскую исполнительную власть. Парламент имеет право принимать первичное законодательство по вопросам, отнесённым к его компетенции. Кроме того, он обладает определёнными налоговыми полномочиями. В Уэльсе же учреждалась единая Национальная Ассамблея, включающая в себя и законодательную, и исполнительную власть. Ассамблея может заниматься правотворчеством лишь в области вторичного законодательства¹⁷. Таким образом, в данных регионах произошло законодательное закрепление автономии, в результате чего начала складываться своя собственная система управления.

Деволюционные мероприятия в Уэльсе изначально носили более ограниченный характер, чем в Шотландии. Поэтому после того, как произошла некоторая «обкатка» новых моделей управления, валлийцы стремились получить большую свободу действий, ввиду того, что, по мнению населения, та форма автономии, которую они получили в 1998 г., не позволяла в полной мере учитывать специфику их региона. Члены центрального парламента зачастую задавали тон в тех сферах, властные полномочия в которых были делегированы. Подобная ситуация стала возможной потому, что Ассамблея, в отличие от парламента Шотландии, имела, по большому счёту, лишь право расширительного толкования, с учётом региональных особенностей законов, принятых Вестминстером. После того, как правительство в 2005 г. представило «белую книгу» по проблеме дальнейшего развития деволюции в Уэльсе, декларирующую расширение полномочий Ассамблеи Уэльса, в ходе её обсуждения были отвергнуты такие пути расширения, как простая передача британским правительством части своих управленческих функций по тем или иным вопросам и делегирование Ассамблее полноты законодательных полномочий. В итоге в 2006 г. был принят новый Акт об управлении Уэльсом, согласно которому формально из состава Ассамблеи была выделена исполнительная власть - правительство Ассамблеи Уэльса; введён запрет на «двойную кандидатуру»; установлена законодательная процедура расширения полномочий Ассамблеи через «королевские указы в совете»; предусмотрена возможность предоставления Ассамблее всей широты полномочий после проведения соответствующего референдума¹⁸.

Итак, со вступлением билля об управлении Уэльсом от 2006 г. в силу, власти Уэльса получили право посредством издания соответствующих «королевских указов в совете» разрабатывать не только вторичное, но и первичное законодательство в определённых областях. Более того, согласно данному нормативно-правовому акту, официально закреплена процедура обретения Ассамблеей Уэльса полной законодательной самостоятельности¹⁹. Акт об управлении Уэльсом от 2006 г. наглядно показал готовность Лондона расширить границы валлийской автономии, но в то же время большинство британских парламентариев не готово всецело передать власть в руки национальных властных органов, то есть пойти далее шотландского варианта деволюции. Произошедшие перемены нарушили унитарность Великобритании, полагают многие политики. В любом случае, задуманную лейбористами региональную составляющую конституционной реформы можно считать наполовину состоявшейся.

В Англии лейбористами была реализована  гораздо более умеренная форма деволюции. В 1998 г. здесь были созданы региональные агентства развития и региональные ассамблеи. Полномочия агентств развития преимущественно локализуются в социально-экономической сфере - коммунальном обслуживании, жилищном строительстве, экономическом развитии регионов. АРР поставлены под контроль региональных палат, состоящих из делегируемых местными представительными органами советников и представителей бизнеса, науки и общественных организаций²⁰. Изначально лейбористами также планировалось постепенно осуществить и политическую деволюцию Англии, сделав региональные ассамблеи выборными. Начиная с 1997 г., правительство постоянно делало акцент на этом, давая обещания провести среди населения английских областей соответствующие референдумы. Первый референдум был проведён в 2004 г. на северо-востоке Англии, после провала которого вопрос об ответственности и репрезентативности данных органов повис в воздухе, сами же ассамблеи стали восприниматься как низовой уровень центральной администрации²¹. В значительной степени это обусловлено воззрениями самих англичан, которые отдают пальму первенства Вестминстеру в решении судьбы Англии.

В отношении деволюции в Англии существуют значительные разногласия между лейбористами и либеральными демократами. Если целью последних является «федеративная Британия», то лейбористы не склонны идти так далеко и намерены сохранить сильную центральную власть²².

Реформы распространились и на систему  местного самоуправления. Согласно законодательным актам 1999 - 2000 гг., местным органам власти были переданы полномочия по разработке стратегии развития своей административной единицы, совершенствованию экономической, социальной, экологической обстановки в ней. С целью удовлетворения потребностей граждан органам местного самоуправления вменили в обязанность осуществлять сотрудничество с представителями бизнеса, общественности, некоммерческих организаций. Была определена новая плоскость центрально-местных взаимоотношений: центр оценивает, достойно ли местные власти осуществляют свои функции, и по итогам последние могут получить доступ к новым ресурсам и большей независимости посредством ослабления центрального регулирования. В практику вошли регулярные консультации министров и местных лидеров, особенно в случаях введения нового законодательства, касающегося местного самоуправления. И хотя существует ряд положительных последствий модернизации системы местного самоуправления, лейбористы были склонны скорее давать возможность местным управленцам более эффективно претворять в жизнь национальные приоритеты, нежели предоставить широкую свободу действий. Несмотря на  попытки унифицировать систему местного самоуправления, местные власти сохраняют статус-кво, определяя политический курс и учитывая особенности каждой территориальной единицы²³. В Великобритании продолжается поиск стратегии, которая позволит  гармонично соединить эффективность и легитимность местных органов власти.