Внутренняя политика правительств Великобритании в 1997 - 2010 гг

Новый раунд четырёхсторонних переговоров по урегулированию политической ситуации в Ольстере состоялся в феврале 2005 г. Его участниками стали правительства Великобритании и Ирландии, а также Демократическая юнионистская партия и Шинн Фейн. Блэр заявил на этих переговорах: «Препятствием на пути к долгосрочному урегулированию в Северной Ирландии сейчас является продолжающаяся активность полувоенных и криминальных элементов ИРА. Эта активность должна быть прекращена, и притом прекращена полностью. В этом вопросе не может быть никакого компромисса. Если ИРА прекратит эту активность окончательно и бесповоротно, тогда процесс продолжится с включением в него всех заинтересованных сторон»⁴⁸. Президент Шинн Фейн Джерри Адамс поддержал Блэра и призвал лидеров ИРА окончательно сложить оружие. Руководство ИРА, со своей стороны, пообещало, что должным образом рассмотрит его призыв и даст соответствующий ответ. Ответ последовал в июле 2005 г.: «ИРА готова отказаться от вооружённой борьбы за единую Ирландию и начать выполнение мирной программы, в частности, демонтировать свои вооружённые посты»⁴⁹. Об окончательном разоружении ИРА было объявлено в сентябре 2005 г., после чего начался масштабный вывод британских войск из Ольстера⁵⁰.

К началу 2006 г. самоуправление Ольстера восстановить так и не удалось⁵¹. Но, несмотря на сбои в миротворческом процессе, проблема Ольстера была переведена из силовой плоскости в политическую. К августу 2007 г. контингент британских войск в Ольстере был сокращён с 27 тыс. до 5 тыс. человек. 3 августа 2007 г. в Лондоне было официально объявлено, что британская армия завершила самую длительную в современной истории Великобритании кампанию «Знамя» – патрулирование населённых пунктов Северной Ирландии⁵². В ноябре 2007 г. о сложении оружия объявили и самые влиятельные протестантские группировки - «Ассоциация обороны Ольстера» и «Добровольческие силы Ольстера»⁵³.

Североирландский  конфликт был возвращён в политическое русло, но в то же время результаты выборов в Стормонт свидетельствуют об усилении радикальных сил. С началом мирного процесса в Ольстере их популярность неуклонно росла, а влияние «неэтнических» партий резко снижалось. На выборах 2007 г. наибольшее число голосов избирателей получила непримиримая Демократическая юнионистская партия: 30,1 %, 36 из 108 мест в Ассамблее (дополнительно 6 мест по сравнению с выборами 2003 г.). Её лидер Иан Пэйсли стал первым министром Северной Ирландии (в 2008 г. его сменил Питер Робинсон)⁵⁴.

В противоположном  лагере – аналогичная картина. Возглавляемая Джерри Адамсом, Шинн Фейн (до недавнего времени – политическое крыло Ирландской Республиканской Армии), выступая под лозунгом единой Ирландии, укрепила позиции, получив 26,2 % голосов избирателей и 28 мест в ассамблее (дополнительно четыре мандата). Социал-демократическая лейбористская партия получила лишь 18 мест (потеря двух мандатов). Мартин Макгиннес, бывший командир ИРА, на посту заместителя первого министра Северной Ирландии сменил лидера СДЛП Марка Дуркана⁵⁵.

Противоборство  ольстерских националистов и  юнионистов подстёгивает и финансово-экономический  кризис, а рост безработицы стимулирует маргинальные вооружённые группы с обеих сторон к продолжению борьбы. По-видимому, акции Истинной ИРА и Преемственной ИРА, состоявшиеся в 2009 г.⁵⁶, не станут последними. В этой связи, невзирая на кризис, правительство Гордона Брауна выделяло на поддержание институтов самоуправления, в частности, полиции Северной Ирландии⁵⁷. Благодаря усилиям правительства лейбористов североирландский конфликт урегулирован, однако ситуация неустойчива. Нормализация ситуации в Ольстере останется приоритетным направлением и для кабинета Дэвида Кэмерона.

3. Модернизация парламента и другие составляющие конституционной реформы

Придя к власти в 1997 г., лейбористы определили основные подходы к формированию и деятельности структурных подразделений органа верховной власти - парламента, которые и легли в основу организационно-идейного наполнения модернизированной модели системы органов государственной власти: исключение из палаты лордов наследственных пэров; увеличение демократичности, легитимности и репрезентативности палаты путём пересмотра её полномочий и способа формирования; повышение качества и эффективности деятельности палаты общин; уменьшение чрезмерных полномочий исполнительной власти в лице кабинета министров в пользу парламента⁵⁸.

Модернизация палаты лордов ограничилась исключением из её состава наследственных пэров (1999) – реформой, получившей положительный отклик как в рядах коалиции лейбористов и либеральных демократов и у большинства консерваторов, так и среди широких слоёв населения. Что касается пожизненных пэров, т. е. тех, кто получил этот титул за те или иные заслуги, то им предоставлялась возможность отказаться от него и тем самым сохранить своё членство в Палате лордов⁵⁹.

В начале 2000-х  гг. различным политическим силам удалось выработать некоторые единые принципы, на которых и должна была быть основана новая палата лордов: увеличение в ней числа женщин и представителей этнических меньшинств, усиление представительства наций и регионов, межпартийный баланс в палате и сохранение одной пятой мест за независимыми депутатами, сокращение числа парламентариев от англиканской церкви и представительство в палате лордов и представителей других конфессий. Однако по основополагающему вопросу - способу формирования верхней палаты парламента – достичь компромисса не удалось. Если правительство Тони Блэра настаивало на полностью или преимущественно назначаемой палате, то оппозиция и, как показали опросы, население не считало подобный вариант оптимальным, выступая за принцип выборного формирования палаты лордов. Со временем и в рядах самой лейбористской партии на этой почве обострились разногласия, вылившиеся в обструкцию правительственных инициатив собственными «заднескамеечниками», и победу в недрах кабинета прогрессивно настроенных политических лидеров, ратующих за паритет принципов выборности и назначаемости при формировании палаты лордов⁶⁰.

Сравнительный анализ «белых книг» 2001 и 2003 г. позволяет говорить о повороте команды Блэра в 2003 г. к более консервативному варианту реформы. Книги, касающиеся реформы верхней палаты парламента, являются наглядной демонстрацией того, насколько она была непродуманной, и подтверждением ограниченности, умеренности подхода к проблеме правительственных кругов. Если в случае с остальными преобразованиями вслед за «белыми  книгами» последовало принятие соответствующих законодательных актов, пусть и с внесением в первоначальный проект существенных поправок, то единственная реально осуществлённая в отношении палаты лордов мера, по сути, их предваряла. Речь идёт об акте, исключающем из верхней палаты парламента наследственных пэров⁶¹. Детально разработанная, продуманная новая модель модернизации палаты лордов не была предложена, и реформа осталась незавершённой.

В последней трети  XX в. обе палаты парламента столкнулись с диктатом исполнительной власти и не смогли стать ей действенным противовесом, что отразилось на характере функционирования представительного органа власти и на работоспособности органов власти в целом. Немалое значение имели амбиции высокопоставленных политиков, политическая апатия и недопонимание населением сути парламентской системы. Ввиду этого, лейбористы декларировали необходимость модернизации палаты общин. Результатами данной реформы должны были стать: реальная ответственность министров, которая положит конец злоупотреблениям, ставшим приметой времени; осуществление пересмотра законодательства на более профессиональной основе; политические партии будут обязаны раскрывать источники всех пожертвований; будет запрещено финансирование из-за границы британских политических партий. Был учреждён комитет по модернизации, которым было разработано множество предложений по вопросам парламентского расписания, исследования законопроектов, отмены ночных заседаний, статуса выборных комитетов. В ходе обсуждения их в парламенте стало ясно, что если парламентарии под модернизацией палаты общин подразумевали пересмотр баланса между исполнительной и законодательной властью в пользу последней, то правительство первоочередной задачей считало обеспечение оперативной, без сбоев, работы палаты общин, без изменения статус-кво в отношениях правительства и палаты общин. Если суммировать все осуществлённые на деле новшества в отношении нижней палаты парламента, то они сводятся к ограничению ночных заседаний палаты общин, созданию параллельной палаты (Вестминстер Холл), члены которой обладают правом предварительного исследования законопроектов и правом задавать вопросы премьеру и министрам, увеличению в два раза времени для представления докладов выборных комитетов, лучшему ресурсному обеспечению выборных комитетов, жёсткой регламентации периода встреч депутата со своими избирателями. Реализованные реформы носили процедурный характер⁶².

Осуществлённые парламентские реформы имели неожиданный эффект. Палата лордов неоднократно демонстрировала умение усилить позиции парламента в отношении исполнительной власти: правительству было нанесено 300 раз поражение в верхней палате, начиная с 1999 г., за период 2001 - 2005 гг. члены палаты общин от лейбористской партии голосовали против правительственных инициатив несколько сотен раз⁶³. Вопреки намерениям лидеров правившей партии, у системы сдержек и противовесов «открылось второе дыхание», благодаря возросшей независимости «заднескамеечников» и активизации палаты лордов в статусе беспристрастного арбитра деятельности правительства.

Вплоть до 2003 г. в заявлениях должностных лиц и официальных документах говорилось о твёрдом намерении сохранить статус-кво в отношении британской судебной  системы. Появлению в 2003 г. трёх «белых книг» по проблеме реформы высшего звена судебной власти предшествовало обнародование доклада совета Европарламента по правовым вопросам, в котором Великобритании было рекомендовано изучить вопрос создания Верховного суда, независимого от палаты лордов. Книги были посвящены краеугольным камням реформы – реорганизации должности лорда-канцлера, созданию Верховного суда взамен Апелляционного комитета палаты лордов и преобразованию процесса назначения судей. Львиная доля выкладок данных документов была связана с  обоснованием  необходимости  разделения  властей  и  гарантий  судебной  независимости, что в условиях Соединённого Королевства подразумевает исключение ординарных лордов по апелляциям из верхней палаты парламента с целью окончательного отделения судебной и законодательной ветвей власти и ликвидацию поста лорда-канцлера. Поистине революционными в отношении традиционной британской судебной  системы стали пункты о передаче деволюционных вопросов из юрисдикции Арбитражной комиссии Тайного Совета под юрисдикцию создаваемого Верховного суда, о создании независимой комиссии по судебным  назначениям, о назначении судей монархом, а не лордом-канцлером⁶⁴.

В билль о конституционной реформе, который вступил в силу в апреле 2006 г., были включены статьи, согласно которым пост лорд-канцлера был сохранён, причём законодательно фиксировалась его обязанность гарантировать неприкосновенность судебной власти. Прежние функциональные обязанности лорда-канцлера в качестве главы судебной власти возлагались на лорда-главного судью, предусматривалась административная и финансовая независимость Верховного суда и комиссии  по судебным назначениям⁶⁵. Были реализованы все положения, изложенные в «белых книгах» по реформированию высшего звена судебной власти, за исключением того, что пост лорд-канцлера сохранялся.

Одной из важнейших, если не самой важной составной частью конституционной реформы должна была стать реформа избирательной  системы страны. Согласованные накануне выборов 1997 г. между лейбористами и либерал-демократами предложения предусматривали замену мажоритарной системы смешанной, мажоритарно-пропорциональной. Имелось в виду, что эта замена произойдёт на всех уровнях представительной власти – от парламентских до местных. Основной причиной выдвижения этих предложений было стремление обеих партий создать мощный противовес консерваторам, которым мажоритарная система обеспечивала тогда односторонние преимущества.

Ситуация изменилась после выборов 1997 г., когда мажоритарная система сработала в пользу лейбористов. Это обстоятельство резко снизило интерес руководства Лейбористской партии Великобритании к реформе избирательной системы.

Несмотря на явное  охлаждение лейбористов к реформе  избирательной системы, вопрос о её реализации не снят с повестки дня. Всё большее число политиков, представителей науки и СМИ, а также рядовых граждан не устраивает явно дискриминационный характер существующей системы по отношению к третьим партиям. Подобного рода дискриминация, блокируя выход этих партий на главную политическую арену страны, одновременно снижает интерес избирателей к участию в выборах, усугубляя и без того острую проблему отчуждения граждан от власти⁶⁶.

В 1997 г. лейбористы особо подчёркивали своё стремление сделать политическую систему страны более открытой, а также существенно укрепить механизмы правовой защиты граждан. Вскоре после прихода к власти они провели через парламент два акта, один из которых напрямую инкорпорировал Европейскую хартию прав человека в свод законов страны, а второй (Акт о свободе информации) сужал зоны секретности в деятельности гражданской службы и системе принятия решений на высшем политическом уровне⁶⁷.

Вопреки ожиданиям  общественности, упомянутые акты оказались  весьма ограниченными. Правительство не пошло на создание всеобъемлющего Билля о правах, не приняло предложений о создании Комиссии по правам человека, которая оказывала бы практическую помощь гражданам в реализации записанных в Хартии прав. Принятый Акт о свободе информации также не оправдал ожиданий сторонников «открытого общества». Когда правительство и парламент после событий 11 сентября 2001 г. приняли ряд мер против угрозы террористических актов, открытое для граждан информационное поле подверглось новым, иногда весьма существенным ограничениям.

И всё же даже в своём умеренном варианте конституционная  реформа представляет собой серьёзный  шаг на пути модернизации политической системы Великобритании и повышения  эффективности государственного управления. Элемент архаики в системе сводится к минимуму, а Великобритания в политическом плане существенно сближается с другими западноевропейскими странами. Возможно, в дальнейшем существенную роль в этом сближении будет играть не только реформа парламентской системы, но и фактор более самостоятельных национальных регионов, роль которых в Евросоюзе неуклонно возрастает.