Внутренняя политика правительств Великобритании в 1997 - 2010 гг

 

Выводы по главе I: В конце XX в., в условиях недостаточной эффективности демократических политических институтов и нарастания националистических тенденций в регионах, перед правительством Великобритании встала задача модернизации всей системы государственной власти. В манифесте лейбористов 1997 г. декларировалась цель усовершенствовать политическую жизнь страны: предполагалось сделать палату лордов более демократичной и представительной, палата общин же должна была стать более эффективным органом; особое место отводилось в манифесте  децентрализации власти.

В 2003 г. правительство заявило о намерении отделить судебную власть от законодательной, поскольку было провозглашено, что в современном демократическом государстве должна действовать доктрина разделения властей. Предлагалось учредить независимую комиссию по судебным назначениям, сформировать Верховный суд, который заменит Апелляционный комитет палаты лордов, ликвидировать пост лорда-канцлера, передать Верховному суду полномочия Арбитражной комиссии Тайного Совета по вопросам, связанным с процессом деволюции, запретить судебным лордам заседать в палате лордов. В результате проведенных преобразований в Великобритании сложилась собственная модель доктрины разделения властей, когда судебная власть отделена от законодательной: судебные лорды исключены из палаты лордов, назначение судей отныне осуществляется монархом, а не представителем кабинета, то есть лорд-канцлером, однако последний, будучи членом правительства, вместе с лордом-главным судьёй руководит всей судебной системой.

Осуществлённые лейбористами в течение 1997 - 2006 гг. преобразования подтвердили реформируемость, адаптируемость британской системы государственной власти, что выразилось в жизнеспособности новых институтов и процедур. В то же время в ходе реформ проявилась приверженность политической традиции, подтверждением чему может служить всё ещё высокая значимость таких субъектов политического процесса, как палата лордов и лорд-канцлер, не подвергшиеся, как считает большинство населения, социально-политической маргинализации.

Концепция децентрализации власти в Великобритании реализовывалась в форме деволюции, которая включала в себя следующие формы: национальная (Шотландия и Уэльс), региональная (Англия), деволюция на уровне местного самоуправления. Отличительными особенностями деволюции являлись асимметричность, фрагментарность, недостаточная отработанность процедуры взаимодействия властей различного уровня, сохранение в значительной степени за центральными ведомствами контролирующих функций, рычагов административного и финансового давления.

Многие наблюдатели утверждали, что Великобритания стала превращаться в федеративное государство. В то же время были нередки утверждения, что децентрализация таит в себе немалые опасности. Действительно, на фоне деволюции усилились националистические партии. Получив новые козыри в 2008 – 2009 гг. (последствия финансового кризиса и скандал вокруг компенсаций личных расходов членов парламента, так называемый «расходный скандал»), они стремятся участвовать в принятии политических решений на общенациональном уровне.

В 1997 – 1998 г. правительство добилось немалых успехов в деле урегулирования североирландского конфликта. Суть достигнутых договорённостей заключалась в обеспечении доступа к власти конкурирующих этноконфессиональных блоков. Принципиальное отличие этого документа от предыдущих - стремление подключить к мирному процессу не только умеренные, но и радикальные силы, присоединившиеся к перемирию. Вводимый механизм согласования интересов устанавливал паритет между сторонниками различных национальных идентичностей. За те десять лет, которые Энтони Блэр возглавлял правительство, в урегулировании североирландского кризиса был достигнут значительный прогресс: кровопролитные столкновения между католиками и протестантами стали происходить гораздо реже, возобновило свою работу североирландское правительство. В настоящее время определяющим фактором деятельности национальных политических сил Северной Ирландии остаётся этноконфессиональное противостояние юнионистов-протестантов и националистов-католиков, однако все предпосылки разрешения  североирландской проблемы уже созданы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II. Экономическая политика

 

1. Экономическая политика первого и второго правительств Энтони Блэра

 

В конце 1990-х гг. – начале 2000-х гг. экономическая политика лейбористского правительства, с одной стороны, по целому ряду направлений продолжала курс, выработанный консерваторами, прежде всего в период правления кабинетов Маргарет Тэтчер. С другой – новые условия воспроизводства в стране и внешние вызовы заставила правительство вносить коррективы в свою политику. Кроме того, становилось всё более очевидным, что многие средства из арсенала регулирования экономики, доказавшие свою эффективность в предыдущие десятилетия, полностью или частично исчерпали себя. Возникла необходимость в поиске новых инструментов экономической политики.

Содержание и  направленность экономической политики Великобритании существенно изменились после прихода к власти в 1979 г. кабинета консерваторов во главе с М. Тэтчер. Основной целью политики стало не сокращение безработицы, а борьба с инфляцией, которая в соответствии с концепциями монетаристов рассматривалась как главная причина трудностей, переживаемых британской экономикой. Принципиально изменилась роль макроэкономической и микроэкономической политики в деятельности государства. Отныне целью первой стал не рост занятости, а борьба с инфляцией, а второй провозглашалось создание условий, ведущих к росту экономики и занятости, а не подавление роста. Если прежде основное внимание уделялось управлению спросом, то теперь в центре экономической политики оказалось стимулирование предложения⁶⁸.

Консерваторы  осуществили массированную приватизацию экономики, её дерегулирование. Правительство  стало постепенно внедрять частную  предпринимательскую инициативу в государственную систему социального обслуживания. Акцент в финансовой политике был перенесён с прямых налогов на косвенные, значительно снижены ставки налогов на доходы, которыми облагались наиболее состоятельные слои населения⁶⁹.

По сути дела, с повестки дня был снят вопрос об отношении роли государства и рынка в экономике. Консерваторы считали, что главное – обеспечить стабильный экономический рост, удерживать на минимальных отметках безработицу и инфляцию, повысить конкурентоспособность британского хозяйства.

К этому моменту  лейбористы прошли большую внутреннюю эволюцию. Прежде  у ЛПВ была репутация типичной социалистической партии, склонной к огромным государственным расходам, нередко провоцирующим инфляцию. Лейбористы нового поколения, среди которых ключевыми фигурами были Тони (Энтони) Блэр и Гордон Браун, неустанно подчёркивали свою приверженность идеалам «свободного рынка» и частнопредпринимательской конкуренции; они также заявляли о принципиальном стремлении к низкой инфляции и сбалансированному  бюджету. Иными словами, правительство Тони Блэра обещало сделать примерно то же, что раньше делали консерваторы, но более последовательно и эффективно, а также, конечно, с некоторыми корректировками.

К моменту смены  кабинетов в стране продолжал действовать бюджет, разработанный в 1996 г. и проведённый через парламент консерваторами во главе с премьер-министром  Дж. Мейджором и министром финансов К. Кларком. Поскольку финансовый год в Великобритании начинается с 1 апреля, лейбористы могли запустить свой «полноформатный»  бюджет лишь через 11 месяцев. В этой связи идеи нового министра финансов Гордона Брауна были изначально реализованы во временном документе, который вошёл в историю как «летний бюджет» 1997 г. Ему  предстояло  работать в сокращённом режиме на протяжении восьми месяцев: с августа 1997 г. до начала апреля 1998 г.⁷⁰

Уже первый бюджет был скоординирован с важной правительственной инициативой – пятилетним планом по сокращению государственного долга. Новая администрация заявила о своём намерении устранить в бюджетной сфере негативные результаты правления консерваторов.

Непосредственно в бюджете на 1997/98 финансовый год (при существенном сокращении дефицита) предусматривалось дальнейшее снижение прямых  налогов на  бизнес. Базовая  ставка  налога  на  прибыль  частных  корпораций (corporation tax) уменьшалась с 33 % до 31 % (и в результате становилась ниже, чем в ряде стран Евросоюза, Японии и США). Аналогичный налог для малого бизнеса сокращался также на два процентных пункта: с 23 % до 21 %. В первом случае изменение затрагивало интересы 50 тыс. компаний, во втором – 400 тыс. Приятным сюрпризом для бизнеса оказалось и то, что новые ставки вводились ретроспективным образом: они распространялись на прибыли, полученные и за предшествующий период с 1 апреля 1997 г.⁷¹

При снижении базовых ставок было необходимо найти сопоставимую компенсацию и восполнить бюджетные доходы за счёт альтернативных налоговых проектов. В результате возникла идея введения налога на сверхприбыли (windfall tax) для недавно приватизированных предприятий коммунального сектора. Эти  инфраструктурные  отрасли (электроэнергетика, газовое хозяйство, водоснабжение) долгое время считались «квазиестественными монополиями» и находились в собственности государства, а затем, при Тэтчер и Мейджоре, были проданы частному сектору. Безусловно, приватизация способствовала повышению эффективности предприятий. Однако немалая часть британского общества считала недавнюю распродажу госимущества несправедливой (прежде всего, из-за заниженной цены) и дающей избыточные преимущества узкой группе стремительно обогащающихся собственников. В профсоюзных кругах и на левом фланге Лейбористской партии звучали даже призывы к повторной национализации коммунальных компаний. Подобный шаг создавал бы преемственность по отношению к курсу «старой» ЛПВ, которая, как прекрасно помнило британское общество, активно занималась расширением государственного сектора в 1940-е и 1960-е гг.

Конечно, «новые  лейбористы» 1990-х гг. смотрели на ситуацию совсем по-другому. В их планы не входила ни национализация, ни, наоборот, приватизация в стиле Тэтчер и Мейджора. Команда Блэра, со свойственной ей склонностью к компромиссам, решила оставить высокодоходные предприятия коммунального сектора у прежних владельцев, но ввести для этих фирм налог на сверхприбыль. Это решение, по словам Брауна, должно было принести бюджету около 5 млрд. фунтов стерлингов, необходимых для некоторых социальных проектов⁷². Несомненно, такие предложения порадовали левые круги (из-за введения повышенных налогов) и вполне удовлетворили представителей делового мира (из-за решительного отказа переделить собственность и провести новую национализацию).

Приняв решение  о налоге на сверхприбыль, лейбористы дополнили его и более стандартной  мерой – повышением косвенных налогов. В основном это относилось к торговле недвижимостью и гербовому сбору, уровень которого был поднят с 1 % до 1,5 % или 2 %, в зависимости от величины оформляемой сделки⁷³. Повышение косвенных налогов при снижении прямых (подоходного налога и налога на прибыль корпораций) было хорошо известной линией, которую на протяжении предыдущих восемнадцати лет проводили консерваторы. Такая фискальная политика, вполне устраивавшая частный бизнес, была теперь подхвачена лейбористским правительством.

Что касается расходных  статей бюджета, то в них идея конкурентоспособности  и дальнейшей модернизации экономики Соединённого Королевства проявилась с ещё большей убедительностью, чем в доходной части. На протяжении многих  десятилетий лейбористы (а отчасти и консерваторы) занимались развитием Welfare State – государства всеобщего благосостояния, основанного на пособиях по безработице и иных видах социальных выплат. Однако в современных  условиях глобальной конкуренции Великобритания, по мнению «новых лейбористов», должна была перенести акцент с простой выплаты пособий, означающей гигантскую растрату средств и фактическую консервацию безработицы, на постоянную и эффективную модернизацию рынка труда, на то, чтобы помочь безработным в трудоустройстве или получении новой, актуальной на сегодняшний день профессии. Соответствующая программа, предложенная ЛПВ и интегрированная в «летний бюджет», получила  название «welfare to work» – «от благосостояния (точнее,  от  социальной помощи. – Авт.) к работе»⁷⁴.

Эта программа включала комплекс мероприятий - от создания центров переподготовки до финансового стимулирования нанимателей, которые готовы трудоустроить безработных со «стажем» более двух лет. Отдельная система поддержки создавалась для молодёжи в возрасте 18 – 25 лет (при отсутствии работы на протяжении шести и более месяцев): для этой категории граждан была предусмотрена своя сеть профессионально-образовательных центров, а также дополнительная возможность устроиться в благотворительные организации или структуры природоохранного профиля⁷⁵. Именно на систему «welfare to work» правительство решило направить те миллиарды фунтов, которые должен был принести налог на сверхприбыли коммунальных компаний.

Кроме этого, лейбористы инициировали некоторые процедурные  изменения в привычном календаре принятия основного финансового закона страны. Отныне было решено публиковать в ноябре каждого года «предварительный бюджет» (Pre-Budget), в котором казначейство должно анализировать промежуточные результаты за первую половину текущего финансового периода (апрель – октябрь), вносить, при необходимости, небольшие корректировки на вторую половину (ноябрь – март) и намечать предварительные ориентиры на следующий финансовый год. Появление «предварительного бюджета» позволяет политическим элитам, деловым кругам и всей заинтересованной части британского общества в оперативном режиме обсудить и оценить текущую работу правительства. Затем, уже в январе, на основе собственных разработок и с учётом широкого обсуждения Министерство финансов выносит на рассмотрение палаты общин первичный вариант нового бюджета; весной проходят парламентские дебаты и официальное утверждение Финансового Акта. Это событие приблизительно совпадает с традиционным началом нового финансового года (1 апреля). На май может переноситься только Королевская санкция (Royal Assent), которая представляет собой лишь освящённую традицией формальность⁷⁶.

Уже за один неполный год своего правления лейбористы добились сбалансированного бюджета (при профиците на уровне 0,1 % ВВП вместо дефицита около 2,8 % ВВП, доставшегося от консерваторов⁷⁷). После длительного роста государственного долга началось довольно уверенное его сокращение – с исходных 43,7 % до 41,6 % ВВП⁷⁸.

Стремясь развить  эти первые успехи, правительство лейбористов и на следующий финансовый год запланировало дальнейшие меры по бюджетной стабилизации.  Но при этом сохранялась возможность и для дальнейшего снижения прямых корпоративных налогов: ставка для крупных фирм опускалась теперь с 31 % до 30 %, а для малого бизнеса – с 21 % до 20 %⁷⁹.

Кроме этого, лейбористы решили продолжить и развить тактику переноса акцентов на «налоги-невидимки» (stealth tax), то есть на косвенные налоги, которые обычно менее заметны для населения, чем налоги прямые. В частности, вводились жёсткие акцизы на алкоголь и сигареты; во втором случае скорость повышения акцизных ставок умышленно задавалась намного более высокой, чем темпы инфляции⁸⁰. Бюджет на 1998/99 финансовый год отличался дополнительным развитием экологически ориентированных штрафов и акцизов⁸¹.