Направления развития и совершенствования методов оценки налогового потенциала региона (на примере Красноярского края)

Группа исследователей, занимающихся проблемами межбюджетных отношений, определяют налоговый потенциал  как "...возможные налоговые поступления, рассчитанные по налогооблагаемой базе с учетом действующих (прогнозных) ставок, установленного порядка их начисления в условиях стандартных налоговых  условий и усилий". При этом они выделяют ряд методологических проблем.

Во-первых, "...с позиции  формирования конструкции и понятийного  аппарата бюджетно-налоговой проблематики является ли правомерным рассмотрение "потенциально возможных" и "возможных  налоговых поступлений ", являющихся, по сути, однородными величинами, в  одном случае как ресурса, а в  другом - как потенциала территорий".

Во-вторых, "...в какой  мере стандартизация условий формирования и аккумуляции налогов, осуществленная посредством элиминирования территориальных  налоговых льгот и учета уровня собираемости налогов, может быть использована в качестве корректировочного параметра оценки величины налогового потенциала конкретного территориального образования".

Суть рассматриваемых  вопросов сводится приверженцами данного  подхода к оценке правомерности  использования однородных терминологических  выражений для качественной идентификации  различных категорий. При этом следует  иметь в виду, что введение синонимов (например, потенциально возможные  налоговые поступления) при раскрытии  содержательной основы категорий и  конструировании понятийного аппарата снижает определенность и логику данной конструкции. В этой связи  исследователи высказывают точку  зрения, согласно которой правомерным  будет предположение о необходимости  разделения содержательной основы рассматриваемых  категорий с выделением и уточнением их собственной сущностной нагрузки, обусловленной спецификой выражаемых ею экономических отношений. Они  указывают на то, что данная специфика  просматривается достаточно четко, если категорию "потенциал" трактовать как максимально возможный результат  конкретного иерархического уровня хозяйствования, который может быть обеспечен при задействовании всего комплекса имеющихся ресурсов.

В результате налоговые  доходы рассматриваются и как  составляющая результирующего параметра  функционирования региона - валового регионального  продукта. При этом в качестве ресурсов следует принимать источники  формирования налогового потенциала, в числе которых могут быть обозначены величина добавленной стоимости в общей стоимости товаров и услуг, прибыль предприятий и организаций, доходы населения, объемы подакцизных и подлежащих таможенному обложению товаров и др.

Правомерность учета стандартизованных  условий налогообложения при  оценке налогового потенциала территории данная группа исследователей видит  в том, что результатом данного  усреднения будет расчетная величина, выравнивающая налоговые поступления  до среднероссийского уровня. При этом индивидуальные возможности территории, которые должны быть выявлены при предполагаемой оценке, будут нивелированы. В результате величина налогового потенциала каждой конкретной территории будет привязана к усредненной оценке, являющейся гипотетической величиной и только с определенной долей допущения характеризующей ее собственные налоговые возможности. Однако именно данный подход к оценке налогового потенциала территорий наиболее распространен в мировой практике, и его использование производит несомненный практический эффект, так как позволяет по сравнению с действующей системой повысить объективность расчетов нормативов отчислений от налогов и величины трансфертных перераспределений.

Проведенный анализ концептуальных подходов к определению налогового потенциала регионов создает предпосылки  для синтеза их наиболее рациональных элементов и использования этих элементов, выработки алгоритма  и методики объективной его оценки на региональном уровне. При этом, на наш взгляд, следует отметить необходимость дифференциации между реально возможной величиной налоговых поступлений, являющихся основой реализации межбюджетных отношений (существующих в реальной налоговой системе), и определением налогового потенциала как абстрактной финансовой категории, выражающей некую оптимальную сумму налоговых сборов в условиях какой-то идеальной для конкретного региона налоговой системы. Такое разделение, по нашему мнению, может быть необходимо в случаях, когда привязывание налогового потенциала региона к идеальной налоговой системе неизбежно влечет за собой диспропорции в реализации целей налогообложения.

Исходя из методологической субординации качественного и количественного  анализа, налоговый потенциал необходимо прежде всего определить в качественном отношении, а потом уже обращаться к его количественной определенности.

В качественном аспекте  налоговый потенциал представляет собой систему экономических  отношений, которая сформирована следующими характеристиками:

- налоговый потенциал  существует в экономическом пространстве, и его содержание состоит в  возможности отчуждения части  доходов (и соответственно части  финансовых потоков) совокупности  субъектов налоговых отношений,  т.е. в возможности институционально  ограничить ресурсную базу процесса  воспроизводства собственности  в пользу ресурсной базы процесса  воспроизводства власти, не подрывая  при этом основы воспроизводства  собственности;

- налоговый потенциал  есть способность какой-то совокупности  субъектов налоговых отношений  сформировать массу (поток) налоговых  платежей при условии, что правовое  поле и экономическая система  налогообложения заданы;

- налоговый потенциал  представляет собой составную  часть финансового потенциала  совокупности объектов налоговых  отношений, локализованных на  данной хозяйственной территории; формирование налогового потенциала  переходит в процесс реализации  экономического потенциала хозяйственной  территории; экономический потенциал  следует определить в качестве  главного фактора налогового  потенциала;

- мера налогового потенциала  определяет ресурсы воспроизводства  собственности, экономического потенциала  в целом, а значит, и меру  налогового потенциала последующих  периодов.

2.1 Методы оценки налогового  потенциала региона

Оценка и прогнозирование налогового потенциала позволяют совершенствовать процессы планирования налоговых поступлений различных уровнях бюджетной системы, выявлять и сравнивать налоговые возможности и уровень налоговой активности регионов и тем самым могут стать одним из факторов, характеризующих социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации.

Под налоговым потенциалом  понимают максимально возможную  сумму начисленных налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства. Согласно такой же трактовке налогового потенциала определяются его аддитивные свойства, т.е. «слагаемость»: общий налоговый потенциал складывается из потенциалов отдельных налогов.

В целях структурного анализа возможно выделить потенциал косвенных, прямых, имущественных и прочих групп налогов.

Налоговый потенциал региона  рассматривают в двух различных  аспектах. С точки зрения налоговой  компетенции разных уровней власти, когда ставится вопрос о региональном потенциале налогов, устанавливаемом федеральными (региональными, местными) органами власти. С точки зрения фактического поступления налоговых платежей в разные уровни бюджетов, когда речь идет о потенциале налогов (или их распределяемых долей) в качестве источника дохода конкретных бюджетных звеньев на территории данного региона: например «налоговый потенциал федерального бюджета на территории Красноярского края».

Налоговый потенциал i-го региона (НПР_i) страны представляет собой сумму налогового потенциала федерального бюджета по i-му региону (НПФ_σi), налогового потенциала i-го регионального бюджета (НПР_σi) и налоговых потенциалов муниципальных образований, входящих в i-й регион. Аналитически это выглядит следующим образом:

где j — порядковый номер муниципального образования в i-м субъекте Российской Федерации, j = 1,…,N; НПМ_σj - налоговый потенциал j-го муниципального образования i-го субъекта Российской Федерации; ∑ - сумма налоговых бюджетов по i-му субъекту Российской Федерации.

Эти два аспекта взаимосвязаны  и в совокупности обеспечивают универсальный  подход к налоговому потенциалу региона  на федеральном, региональном и местном  уровнях.

В практических целях под  налоговым потенциалом региона  понимают сумму потенциалов всех действующих в данном регионе  отдельных налогов, а под потенциалом  конкретного налога - максимально возможную за определенный период сумму поступлений по данному налогу, исходя из установленных федеральным законодательством налоговой базы и ставки (ставок).

Налоговый потенциал региона  рассматривается за календарный  год как суммарный налоговый потенциал по всем налогам, собираемым в регионе, безотносительно к налоговой компетенции или зачислению в бюджеты. Это связано прежде всего с тем, что анализ межбюджетных отношений неизбежно требует сопоставлений налогового потенциала регионального бюджета (НПР_σ) с общим потенциалом региона (НПР). Тем самым выявляется специфичность, «особенность» отношений федерального центра с конкретными регионами, как в целом по году, так и в течении календарного года. Кроме того, потенциальная сумма всех собираемых на территории данного региона налогов, с одной стороны, служит основой налогового потенциала не только регионального бюджета, но и местных бюджетов, а с другой - переход от показателей НПР к НПР_σ и НПМ_σ осуществляется довольно просто с помощью коэффициентов, указывающих на распределение налоговых баз и соответственно налогов по разным бюджетам.

При оценках налогового потенциала региона (НПР_i) и налогового потенциала консолидированного регионального бюджета (_{) не рекомендуется учитывать региональные и местные льготы, в то время как учитываются льготы федерального бюджета.} И соответственно при оценке налогового потенциала муниципального образования учитываются льготы по федеральному и региональному законодательству и исключаются местные льготы. Хотя методологически спорным является учет федеральных льгот при расчете НПР, а также учет федеральных и региональных льгот при оценке налогового потенциала муниципального образования (_{). Поэтому исключение учета федеральных льгот из расчета НПР и региональных льгот из расчета} НПМ_σ позволило бы вскрыть настоящую цену существующих и будущих льгот, а следовательно, полнее раскрыть картину межбюджетных отношений.

Существует несколько подходов в оценке налогового потенциала региона  на плановый или отчетный период (год). В частности, это такие способы, которые базируются на фактически собранных  в регионе налоговых доходах, построении репрезентативной налоговой системы, совокупных налогооблагаемых ресурсах, валовом региональном продукте и среднедушевых доходах населения. Каждый из этих подходов может быть использован для оценки налогового потенциала на определенный момент времени, некоторые из них, путем применения дополнительных механизмов досчетов, - на перспективу. Причем трактовка налогового потенциала ставится в зависимость от методики и оценки (рис.1.1).

Представленная схема отражает классификацию методов оценки налогового потенциала по показателям, которые  закладываются в основу оценки и  могут быть как фактическими, так  и прогнозными.

Рис.1.1. классификация методов оценки налогового потенциала региона

Методы оценки налогового потенциала региона, основанные на показателях  формирования налоговых доходов, являются прямыми, так как предполагают включение  в расчет налогового потенциала показателей, характеризующих его реализацию. Методы, основанные на показателях  экономической активности региона, являются косвенными, так как они  предполагают определение величины налогового потенциала как производной  от какого-либо показателя.

Группа методов оценки налогового потенциала на основе фактических  данных может широко использоваться в оперативной работе финансовых и налоговых органов. Кроме того, методы оценки налогового потенциала, основанные на фактических показателях  налоговых поступлений, могут быть применены при оценке налогового потенциала региона с той периодичностью, с которой формируется отчетность налоговых органов.

Методы оценки налогового потенциала на основе фактических показателей  формирования налоговых доходов  подразделяются на аддитивный (построение репрезентативной налоговой системы - РНС) и упрощенный. Поскольку налоговый  потенциал региона должен характеризовать способность налоговых баз воспроизводить налоговые доходы бюджетов, то и метод его оценки должен базироваться на оценке и анализе структуры налоговых баз, поэтому аддитивный метод, который позволяет учитывать специфические особенности формирования налоговых баз по каждому налогу, признан самым точным.

В налоговой практике зарубежных стран (в частности, США, Канады и др.) очень распространен метод оценки налогового потенциала (налоговой емкости) региона на основе репрезентативной налоговой системы (РНС). Оценка налогового потенциала регионов осуществляется, как правило, на основе либо расчетного, либо регрессионного методов РНС.