Направления развития и совершенствования методов оценки налогового потенциала региона (на примере Красноярского края)

Расчетный метод репрезентативной налоговой системы был разработан комиссией США по межбюджетным отношениям как метод определения налоговой емкости (налогового потенциала) региона. Суть расчетного метода РНС состоит в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны в регионе при условии среднего уровня налоговых усилий и при одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех регионах. Это связано с тем, что в США правительства штатов могут сами определять состав и структуру местных налогов, а также ставки, по которым они взимаются. Для применения этого метода определения налоговой емкости региона необходимо иметь данные по фактически собранным налогам и сборам и по их налоговым базам. Это позволяет рассчитать объем поступлений по региону. Именно эта величина и принимается за меру налогового потенциала региона. Для каждого региона США оценка РНС (определение налоговой емкости) включает: определение всех статей доходов местного бюджета, построение единой классификации статей доходов разных регионов, определение состава стандартной (нормативной) налоговой базы, установление репрезентативной (средней) ставки налогообложения, расчет самого налогового потенциала региона.

Аналитический расчетный  метод РНС имеет вид:

где - налоговый потенциал i-го региона страны;- налоговая база k - го налогового дохода i-го региона страны; - репрезентативная (средняя) ставка налогообложения по k - му налоговому доходу i - го региона страны, %.

Расчетный метод PHC позволяет весьма достоверно и объективно оценить налоговый потенциал региона. Однако вследствие использования чрезвычайно большого объема данных он очень трудоемок.

Опыт использования расчетного метода РНС накоплен не только в  США, но и в Канаде, Германии и Швейцарии. Так, в Канаде, где национальная модель бюджетного федерализма отличается высоким уровнем бюджетной и налоговой самостоятельности регионов (провинций) и требуется введение специального общенационального стандарта для сопоставления налоговых баз, при оценке налогового потенциала учитывается совокупность налоговых баз по 37 региональным и местным налогам. В условиях России, когда основными налоговыми источниками доходов региональных бюджетов служат отчисления от федеральных налогов, а базы значительной части остальных налогов определяются преимущественно федеральными законами, применение расчетного метода РНС существенно облегчается. При этом необходимо только решить вопрос выбора налоговых баз (количество видов налоговых поступлений), включаемых в расчеты потенциально налогооблагаемых ресурсов регионов. Учитывая различную значимость налогов для бюджетной системы Российской Федерации, было бы целесообразно, по нашему мнению, ограничиться налогом на прибыль, НДС, акцизами, налогом на доходы физических лиц и налогом на имущество предприятий.

Расчетный метод РНС  может применяться для определения налогового потенциала «в узком смысле», т.е. для расчета налоговых ресурсов регионов с учетом их реальных возможностей существующей практики формирования налоговых баз.

Заслуживает внимание метод, предполагающий использование в  рамках подхода РНС регрессионного анализа, т.е. регрессионный метод  РНС. Его преимуществом считается сокращение потребности в данных изменения налогового потенциала, так как достаточно будет лишь информации о совокупных доходах по региону и небольшого набора переменных для косвенных измерителей налоговых баз регионов. При использовании регрессионного анализа отпадает необходимость в группировке доходных статей по налоговым компонентам и создании собственной налоговой базы для каждого компонента налоговой системы. Включение большего количества переменных повышает точность регрессионного варианта РНС за счет эффективного анализа данных.

Для определения налогового потенциала регионов с помощь регрессионного анализа и оптимальных оценок случайных факторов b₁, b₂, …, b_m используется уравнение следующего вида:

где - фактически собранные в регионе платежи в бюджет; - показатели налоговой базы, косвенно или непосредственно отражающие величину совокупной налоговой базы - го региона или отдельных ее компонентов; n - число рассматриваемых регионов; - случайная ошибка измерений.

Допускается расчет возможных доходов  региона по известным характеристикам его налоговой базы, которые интерпретируются как налоговый потенциал региона. Отклонение фактических значений бюджетных поступлений от рассчитанных с помощью регрессионной модели объясняются различной результативностью работы налоговых органов. Преимуществом регрессионного метода РНС, который позволяет осуществить отбор совокупности экономических характеристик, влияющих в максимальной степени на потенциальные налоговые доходы, является его меньшая трудоемкость в сравнении с расчетным методом РНС и большая объективность, поскольку регрессионное уравнение само выдает информацию о зависимостях между фактическими поступлениями и налоговыми базами в ходе процедуры статистической оценки.

Регрессионный метод РНС считается  особенно эффективным для среднесрочного и долгосрочного прогнозирования, поскольку он представляет собой  некую модификацию расчетного метода РНС для случаев, когда не представляется возможным оценить в полной мере совокупность налоговых ресурсов и  налоговых баз по каждому из налогов, принимаемых во внимание при расчете потенциала.

Недостатком регрессионного метода РНС  считается его сложность. К тому же полученные показатели налогового потенциала регионов могут значительно  различаться в зависимости от используемого набора экономических  характеристик. Поэтому рациональный выбор тех или иных показателей налогового потенциала требует проведения дополнительного анализа. Кроме того, количество точек наблюдения, используемых в уравнении регрессии, равно количеству регионов, а результаты регрессионной оценки тем точнее, чем больше точек наблюдения. Однако в условиях Российской Федерации эта проблема стоит не так остро, поскольку регионов достаточно много.

В отечественной литературе также имеется различные подходы в оценке отчетного и (или) планового показателя налогового потенциала регионов и муниципальных образований. К общим условиям расчета отчетного показателя налогового потенциала региона носят следующие предположения: во всех регионах действует единая налоговая система в полном объеме; применение максимальной (предельной) налоговой ставки (или ее доли) для налогов, поступающих в региональный и местные бюджеты, в целях обеспечения равенства базовых условий; в основе всех расчетов лежат данные официальных форм налоговой отчетности, которые учитывают всех налогоплательщиков.

Из описанных в отечественной  литературе трех близких друг другу  методов расчета отчетного налогового потенциала региона наиболее привлекательным  является метод прямого счета. Этот метод оценки налогового потенциала, технологически близкий расчетному методу РНС, основан на аддитивном свойстве налогового потенциала, согласно которому налоговый потенциал региона () равен сумме потенциалов отдельных налогов и может рассчитываться по формуле:

где - налоговый потенциал I - го региона; - налоговая база налога k - вида; - предельная ставка k - го налога, %;  K - число налогов.

Опорными для расчета налоговых баз по методу прямого счета считаются данные формы М 5-НБН («Отчет о базе налогообложения по основным видам налогов»), содержащие прямую информацию по базе основных налогов (НДС, налог на прибыль, налог на имущество предприятии, налог на доходы физических лиц и др.).

По методу прямого  счета непосредственно исчисляются и складываются потенциалы всех налогов требуемого уровня. В обобщенном виде приведенная формула представляет сумму всех налогов, поступающих во все бюджеты данной территории. Эта универсальная формула легко трансформируется в расчет налогового потенциала федерального и регионального бюджетов, далее — в налоговый потенциал бюджета региона и бюджетов муниципальных образований. Для этого K, и должны принять соответствующие значения.

Налоговый потенциал региона  в Российской Федерации с 1999 года определяется на основе составления  налогового паспорта региона — документа, комплексно характеризующего особенности экономического развития субъекта Российской Федерации. Налоговый паспорт региона содержит систему показателей, отражающих тенденции развития макроэкономической ситуации, воздействие различных факторов на налоговую базу региона и уровень налоговой нагрузки по видам налогов в динамике. Налоговый паспорт региона позволяет объективно определить налоговую базу по всем видам налогов в регионе и тем самым налоговый потенциал региона. В настоящее время, в соответствии с нашими разработками в части налогового паспорта регионов, подобные паспорта в рамках МНС России уже составляются по федеральным округам и России в целом.

В методике расчета трансфертов бюджетного фонда финансовой томоши регионам (ФФПР) для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель валовых налоговых ресурсов (ВНР). Удельные ВНР регионов равны произведению прогнозируемого среднего уровня доходов субъектов Российской федерации на душу населения на индекс налогового потенциала (ИНП) данного субъекта Российской федерации. ИНП представляет собой количественную оценку возможностей экономики региона с учетом ее структуры и уровня развития генерировать налоговые доходы и рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта.

Чтобы привести удельные валовые  налоговые ресурсы регионов в  сопоставимый вид, ВНР каждого региона  делится на индекс бюджетных расходов (ИБР). Показатель ИБР отражает, во сколько  раз больше или меньше средств  по сравнению со среднероссийским уровнем нужно затратить для производства в данном регионе базового объема бюджетных услуг с учетом: районного коэффициента к зарплате, уровня цен, продолжительности отопительного сезона, структуры населения и других объективных факторов. Так, в частности, в число факторов, увеличивающих расходные потребности субъектов Российской федерации, включены транспортная доступность и уровень тарифов на электроэнергию. Это позволило добиться более объективного распределения средств, ранее выделявшихся целевым порядком, на финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего севера и приравненные к ним местности и компенсацию повышенных тарифов на электроэнергию для территорий Дальнего востока и Архангельской области.

Решение важнейшей государственной  задачи по обеспечению роста налоговых  поступлений и повышению уровня собираемости налоговых платежей требует  разработки нового научно – методологического  подхода к количественной оценке налогового потенциала региона. Необходимость в этом объясняется следующими причинами:

• Выбор показателя, отражающего потенциальную способность региона генерировать бюджетные доходы, осложняется отсутствием достоверной статистической базы: данные часто оказываются неточными или отсутствуют вообще;
• Весьма некорректным представляется подход к оценке налогового потенциала с помощью показателя фактически собранных в регионе платежей в бюджет, при котором на практике образуется разрыв между количеством фактически собранных в регионе налогов и потенциальной способностью региона генерировать бюджетные доходы.

В частности, регионы, обладающие равными налоговыми потенциалами, могут  собирать разное количество платежей из-за разных налоговых ставок или  вследствие различной результативности работы налоговых органов. К тому же на объем бюджетных поступлений  за счет собственных источников оказывает  влияние на уровень налоговой  дисциплины среди налогоплательщиков: в одном регионе преобладают  законопослушные налогоплательщики, а в другом стараются скрыть свои доходы.

Налоговый потенциал характеризуется  экономической структурой региона  и его обеспеченностью налогооблагаемыми ресурсами, определяемой налоговыми базами. Так, база налога на прибыль организаций – это сумма налогооблагаемой прибыли, получаемой всеми зарегистрированными в регионе организациями. Другие примеры налоговых баз: доходы физических лиц (образующие налоговую базу подоходного налога физических лиц), стоимость, добавленная в процессе производства (НДС), стоимость налогооблагаемого имущества (налог на имущество) и т.д. Очевидно, что налоговый потенциал пропорционален совокупной налоговой базе региона.

В настоящее время в  Российской Федерации в качестве меры налогового потенциала используется показатель платежей, фактически собранный  в 1991 году, с корректировкой на последующие изменения в законодательстве. Использование данных за базовый год минимизирует влияние временного фактора, поскольку платежи, собранные в регионе в текущем периоде, не оказывают определяющего влияния на получаемые регионами трансферты. Однако метод пересчета показателей базового года не исключает возможности субъективного подхода, в результате чего система расчета межбюджетных трансфертов оказывается не вполне «прозрачной». Использование данных по базовому году также не способствует стимулированию регионов, проявляющих недостаточную финансовую активность.

Наиболее очевидный  источник доходов регионального  бюджета – доходы проживающих  в этом регионе налогоплательщиков, - напрямую связан с одним из показателей  относительного уровня налогового потенциала региона:  среднедушевыми доходами населения региона. Его основное преимущество – это простота определения и доступность данных о среднедушевых доходах населения по субъектам Российской Федерации, ежегодно публикуемых Госкомстатом России. При этом простота показателя среднедушевых доходов является и его главным недостатком. В современной России, где теневая экономика имеет разный удельный вес в экономике отдельных регионов, статистика среднедушевых доходов далеко не всегда отражает способность регионов генерировать бюджетные доходы. Например, не учитывается возможность региональных властей облагать налогом экономические ресурсы, принадлежащие нерезидентам. В то же время если в регионе сильно развит туризм, то он создает условия для увеличения объемов налоговых поступлений за счет налога с продаж, гостиничных сборов и т.д., однако такие дополнительные источники у регионального бюджета могут не отражаться существенно на доходах его жителей, т.е. на среднедушевом доходе. Учитывая огромные размеры нашей страны и степень диверсификации всей национальной экономики, измерить такой показатель достаточно трудно.