Интегральная модель систем государственно-общественного управления образованием

Данные выше общие  определения понятия ГОУО и системы ГОУО позволяют исследовать их как объекты теории управления и теории организаций на институциональном уровне. По мнению М.М. Поташника, даже в административно управляемой школе «…кроме сознательного и планомерного начала в управлении действуют и стихийные, неосознанные факторы саморегуляции, сильно влияющие на эффективность управления». Легализация и организационное оформление общественного участия в управлении, когда таким органам делегируется право принимать управленческие решения, «возникает истинное самоуправление» и «школа здесь управляется очень широким по составу субъектом» (М.М. Поташник).

Эти положения с некоторой долей  адаптации правомерно транслировать  и на муниципальный уровень управления образованием. Тогда с позиций  системного подхода системы ГОУО на школьном и на муниципальном уровнях  необходимо исследовать как относительно автономные открытые и взаимодействующие системы и, одновременно, как единую систему ГОУ муниципальной системой образования в целом. Это задает один из существенных методологических принципов изучения существующих и проектирования вновь создаваемых систем ГОУ: институциональные формы реализации принципа ГОУО на школьном и на муниципальном уровне должны иметь общие для них принципы построения, ключевые характеристики, структурно-функциональный состав, а также общую технологию проектирования, создания и развития.

Во втором параграфе главы 1 «Анализ и оценка практики государственно-общественного управления в системе общего образования» на основе исследования источников дан анализ и классификация практики реализации принципа ГОУ в системе образования.

Современная российская практика ГОУ образованием берет начало от работы ВНИКа «Школа», февральского 1988 г. Пленума ЦК КПСС, Положения о совете школы 1989 года, утвержденного Госкомитетом СССР по народному образованию, которое предоставляло школьным советам значительные полномочия: контроль расходования бюджетных ассигнований на школу, заслушивание отчетов о работе директора школы, участие в назначении директора школы и др. Введение в действие в 1992 году закона РФ «Об образовании» лишило этот орган нормативных ориентиров относительно их полномочий, функций, роли и места в системе школьного управления и привело в массовой практике к лишению совета школы реальных управленческих полномочий.

Анализ современных  форм и органов школьного самоуправления – советов школ (В.И Бочкарев), попечительских советов (А.И. Адамский), педагогических советов, форм ученического самоуправления (В.И. Бочкарев, И.Д. Фрумин и др.), а также родительских комитетов, советов трудового коллектива, собраний и конференций различных категорий общественности позволяет сделать вывод о том, что, будучи созданными, они не превращают школьное управление в один из возможных вариантов системы ГОУ. В своем подавляющем большинстве они не обладают необходимыми признаками субъекта управления: не имеют функций управления, не обладают управленческой компетенцией (права, обязанности и ответственность в сфере управления школой), не имеют объектов и организационных механизмов управления. В системе школьного управления они, в основном, выполняют или могут выполнять функции прямых и обратных связей с различными общественными группами. Активная общественность в системе таких связей может обладать некоторым влиянием на содержание существенных управленческих решений, то есть опосредованно участвовать в управлении школой. Они также часто выполняют роль органов и форм самоуправляемой деятельности различных групп общественности по содействию школе.

Советы и  собрания трудовых коллективов, обладая правом согласования локальных правовых актов школы в сфере условий трудовых отношений, не могут претендовать на роль органа ГОУ в силу императивного ограничения круга общественности только работниками данной школы. В силу отсутствия управленческой компетенции в области основной уставной деятельности образовательного учреждения они не могут быть признаны также органами «партисипативного» управления, что распространено в менеджменте коммерческих организаций, прежде всего в области стратегического планирования.

Попечительские  советы, в отличие от других школьных органов, являются по своему составу  открытыми не только для определенных групп общественности (как правило, внутришкольной), но для всех иных лиц, заинтересованных в совершенствовании деятельности и развитии общеобразовательного учреждения. Но перспектива восстановления роли института попечительства об образовании, который в России ХIX – начала ХХ века представлял собой, в современной терминологии, форму государственно-общественного управления важными сторонами деятельности и развития школы, была закрыта в 1999 г. нормативно-правовым образом⁴. В результате чего «…эти органы (попечительские советы) не приобрели каких-либо управленческих функций» (А.А. Пинский). Можно утверждать, что рассмотренные выше органы и формы самоуправления представляют собой механизмы опосредованного участия общественности в управлении школой.

В США (School Governance), Англии (Governing Boards), некоторых странах  ЕС, в ЮАР и др. термин ГОУ не применяется, но в школах созданы коллегиальные представительные органы общественности, законодательно получившие управленческую компетенцию и функции и открытый для широкой заинтересованной общественности доступ в них по определенным процедурам формирования. Законный интерес налогоплательщика к рациональности расходования бюджетных средств на образование также был включен в критерий «заинтересованного гражданина» (М. Барбер).

В 2004-2006 гг. проведен федеральный эксперимент⁵ по апробации предложенного А.А. Пинским варианта органа ГОУ школы под названием «управляющий совет». Управляющий совет (далее – УС) представляет собой коллегиальный орган, формируемый посредством процедур выборов, назначения и кооптации из представителей участников образовательного процесса и коллектива образовательного учреждения, а также из представителей работодателей, других заинтересованных граждан, их объединений и организаций и иных юридических лиц, действующих в сфере образования. УС в обязательном порядке наделяется определенными полномочиями по решению ряда важных вопросов функционирования и развития школы и вправе самостоятельно преобразовывать согласованный с государственными нормами и требованиями общественный интерес в вопросах образования в общеобязательное управленческое решение при непосредственном участии в этом руководителя и представителя учредителя школы. Будучи созданным в школе, такой орган превращает систему внутришкольного управления в систему ГОУ. К сожалению, массовое внедрение данной модели в практику в рамках РКПМО (2006-2009 гг.) предоставило также и многочисленные примеры её имитации.

Апробированные  в российской и зарубежной практике формы действительного, непосредственного  общественного участия в управлении образованием являются достаточно широкой эмпирической базой для разработки обобщающей их интегральной модели систем ГОУО.

Третий параграф главы 1 «Структура и основные характеристики интегральной модели систем государственно-общественного управления на муниципальном и школьном уровнях» представляет описание интегральной модели систем ГОУ на уровне школы и на муниципальном уровне, исходя из обобщений теоретического исследования феномена ГОУО и практики его реализации.

В качестве концептуальной по сути и интегральной по характеру  модели систем ГОУО предлагается нормативно-правовым образом оформленное организационное единство и взаимодействие государственных и общественных субъектов управления образованием, которое

- построено на принципах: системного подхода (включает в качестве своих подсистем все частные вариативные формы систем ГОУО), оптимального сочетания централизации и децентрализации (по процедурам делегирования) функций управления, сочетания открытых коллегиальных и единоличных форм организации, баланса распределения компетенции (прав, обязанностей и ответственности) между субъектами управления;

- имеет следующие ключевые характеристики: интегральный характер проекта организации управлении и широкую вариативность реализации в системах управления на школьном и муниципальном уровнях; обязательное сочетание в субъектах управления государственного (в части его деволюции на уровень местного самоуправления и деконцентрации территориальным органам, учреждениям) и открытого общественного представительства; функциональные возможности представлять собой, с одной стороны, проект полностью развернутой системы ГОУО, с другой стороны, программу (проект) ее поэтапного управляемого развития; системное и гармоничное сопряжение в единой системе управления существующих и новых органов и форм общественного участия в управлении; 

- включает в свой структурно-функциональный состав: систему индивидуальных и коллегиальных субъектов управления, распределенные между этими субъектами функции управления, организационные механизмы управления (управленческие технологии, процедуры и регламенты их реализации), организационную структуру (иерархические и координационные связи внутри себя и прямые и обратные связи с объектами управления, а также с органами и формами общественного самоуправления и самоорганизации);

- опирается на наличие необходимых условий (нормативно-правовых, научно-методических, образовательно-просветительских, информационных, организационных);

- имеет адекватную ее содержанию технологию проектирования и перехода от базовой концептуальной модели к различным конкретным вариациям и модификациям, сохраняющим качества этой базовой модели.

Связующей и  потому центральной подсистемой  в предлагаемой модели систем ГОУ  является подсистема непосредственного участия общественности в управлении, которая, с одной стороны, организационно сопряжена с опосредованными подсистемами самоуправления и общественной самоорганизации, с другой стороны, включает в себя представителей субъектов вышестоящего и настоящего уровней государственного (муниципального) управления, а также наделена собственной управленческой компетенцией (системой полномочий, обязанностей и ответственности).  Последняя определяет функции управления, реализуемые в данной подсистеме, к которым необходимо отнести стратегическое планирование и контроль реализации стратегии, а также возможно отнести планирование реализации стратегии, разработку и принятие политики, общих критериев, ориентиров, приоритетов и правил, а также процедур, регламентов принятия и реализации всех последующих управленческих решений (нормативные функции), стратегии согласования мотивации работников образования с целями участников совместной образовательной деятельности с общепринятыми стратегическими целями системы образования и общества.

Компетенция и функции подсистемы общественного  самоуправления в предложенной модели формируются на основе рациональной децентрализации управления процедурами делегирования отдельных функций органам и формам самоуправления и общественной самоорганизации.

Включение в  систему ГОУ подсистемы общественной самоорганизации и самодеятельности осуществляется на принципе «социального партнерства».  Формами реализации социального партнерства являются известные процедуры конкурсных государственных (муниципальных) заказов и частных грантов в сфере образования, а также гражданские договоры, в частности, договор простого товарищества о совместной деятельности и управлении совместной деятельностью с гражданскими организациями. Интеграция подсистемы общественной самоорганизации и самодеятельности, как внутришкольной, так и в самостоятельных организационно-правовых формах в систему ГОУО завершает формирование последней, как целостной системы ГОУ в системе образования и на школьном, и на муниципальном уровнях.

Предложенная  интегральная модель не только полагает возможным, но и фактически позволяет  объединить системы муниципального и школьного уровней ГОУ в единую целостную систему ГОУ муниципальной системой образования⁶, где каждая из них выступает в роли сопряженных подсистем.

Во второй главе «Проектирование и построение вариативных систем государственно-общественного управления образованием на муниципальном и школьном уровнях на основе интегральной модели» представлена экспериментально апробированная методика проектирования и создания вариативных систем ГОУ на школьном и муниципальном уровнях на основе интегральной модели, дано описание экспериментальной апробации вариативных систем ГОУ, выполнен анализ результатов экспериментальной работы.

В первом параграфе  главы 2 «Проектирование вариативных экспериментальных систем государственно-общественного управления образованием в образовательных учреждениях и в муниципальных системах управления образованием на основе предложенной интегральной модели» определена и обоснована программа экспериментальной работы, ее замысел, описана экспериментальная база и исходное состояние включаемых в экспериментальную работу систем управления образовательных учреждений и муниципальных систем управления образованием. Проектируемые системы ГОУ представлены как варианты вычленения из интегральной модели (как некоего «конструктора») ее системных элементов, которые возможно проектировать и создавать как относительно самостоятельные и завершенные системы управления в различной последовательности и в разные периоды времени, сохраняя сущностные признаки, ключевые характеристики и структурно-функциональный состав базовой модели, а также потенциал их управляемого развития до завершенной системы ГОУ, воплощающей в себе все признаки, свойства и характеристики концептуального интегрального проекта и включающей создаваемые в процессе развития частные вариативные системы ГОУ в качестве своих подсистем.

Предложенный  системный подход к проектированию дает возможность планомерно развивать  созданные вариативные системы  ГОУО, постепенно достраивая их недостающими элементами, свойствами, характеристиками из интегральной модели как общего концептуального проекта, в который они включены изначально в качестве составляющих его подсистем.

Для экспериментальной  апробации на основе интегральной модели были разработаны следующие проекты  вариантов систем ГОУО на уровне школы:

1. Система ГОУ сформированной системой социального партнерства школы и гражданских организаций.

2. Система ГОУ образовательным учреждением, включающая управляющий совет учреждения.

3. Интеграция вышеназванных систем в сопряженную систему ГОУ в созданной системе образования на уровне школы.

На уровне муниципального образования:

4. Система ГОУ сформированной системой социального партнерства в муниципальном образовании.