Совершенствование системы здравоохранения (на примере Красногорского района Московской области)

Введение

Отрасль здравоохранения является составным  элементом структуры социальной сферы, имея своей целью сохранение и укрепление здоровья населения  посредством профилактической, лечебной и иных видов деятельности медицинских  учреждений¹. Основополагающая роль охраны здоровья как неотъемлемого условия жизни общества признается в преамбуле и ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан² (далее – Основы), а ст. 2 Конституции РФ³ закрепляет, что охрана здоровья граждан входит в число наиболее важных обязанностей Российского государства. Поэтому охрана здоровья населения Российской Федерации является одним из приоритетных направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.

Вопросы, касающиеся реализации конституционного права граждан на медицинскую  помощь, гражданско-правовых аспектов медицинской услуги, характеристики договорных отношений в сфере  здравоохранения, а также организационных  и административно-правовых аспектов функционирования отрасли здравоохранения, рассматривались учеными-медиками и организаторами здравоохранения, среди которых А.С. Акопян, Г.В. Балашова, Н.Ф. Герасименко, А.А. Глашев, Н.С. Григорьева, Р.М. Зарифзянов, Н.И. Здасюк, В.В. Кизилов, Н.В. Косолапова, Е.Д. Куделя, А.Е. Кузнецов, В.З. Кучеренко, Ю.П. Лисицын, М.Н. Малеина, Г.В. Марьян, М.И. Милушин, О.В. Никульникова, Н.Б. Найговзина, В.П. Новоселов, А.Н. Сагиндыкова, В.Н. Самсонов, В.И. Стародубов, А. Стрельников, А.В. Свидерский, Ю.Д. Сергеев, А.В. Тихомиров, Ю.Л. Шевченко, Т.В. Яковлева.

Этим  обусловлена актуальность темы дипломной  работы, целью которой является разработка комплекса мероприятий по совершенствованию  системы здравоохранения в Красногорском  районе Московской области. Для достижения поставленной цели в работе решен  комплекс взаимосвязанных задач:

1. охарактеризована сущность здравоохранения и особенности управления здравоохранением;
2. дана характеристика организации и управления сферой здравоохранения в Красногорском районе Московской области;
3. разработан комплекс мероприятий по повышению эффективности системы здравоохранения в Красногорском районе Московской области;
4. определена экономическая эффективность проектных мероприятий.

Таким образом, объектом данного исследования является Красногорский район Московской области, предметом – система  здравоохранения в районе.

Поставленные  цель и задачи обусловили структуру  и логику дипломного исследования, включающего в себя введение, четыре главы, заключение и список использованной литературы.

1. Теоретическая часть

1.1 Понятие «здравоохранение» и  медицинское обеспечение

Отрасль здравоохранения является составным  элементом структуры социальной сферы, имея своей целью сохранение и укрепление здоровья населения  посредством профилактической, лечебной и иных видов деятельности медицинских  учреждений⁴. Основополагающая роль охраны здоровья как неотъемлемого условия жизни общества признается в преамбуле и ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан⁵ (далее – Основы), а ст. 2 Конституции РФ закрепляет, что охрана здоровья граждан входит в число наиболее важных обязанностей Российского государства. Поэтому охрана здоровья населения Российской Федерации является одним из приоритетных направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.

При этом ст. 1 Основ под охраной здоровья граждан понимает совокупность мер  политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического  характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание  его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской  помощи в случае утраты здоровья.

Охрана  здоровья является делом государственной  важности. Поэтому целесообразно  выделить основные задачи государства  в области охраны здоровья граждан. К ним следует отнести: улучшение  качества и повышение доступности  медицинской помощи; реализацию федеральных  и территориальных целевых программ, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, создание экономических и социальных условий, способствующих снижению распространенности негативных факторов риска и уменьшению их влияния на человека.

В целях  решения перечисленных задач  государство, например, разрабатывает  и финансирует многочисленные федеральные  программы, приоритетными направлениями  в которых являются охрана и укрепление здоровья нации; принимает меры по развитию государственной, муниципальной и  частной систем здравоохранения; всячески поощряет деятельность, которая способствует укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому  благополучию; обеспечивает формирование единого правового пространства системы здравоохранения, законодательное  оформление схемы распределения  предметов ведения, полномочий и  ответственности между уровнями власти по вопросам охраны здоровья граждан; осуществляет управление по созданию единой системы здравоохранения  без ведомственных и территориальных  разграничений. Особое значение для  реформирования системы здравоохранения  имеет приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения.

Право на охрану здоровья и медицинскую помощь имеет конституционное закрепление (ст. 41 Конституции РФ).

В настоящее  время в целях обеспечения  конституционных прав россиян на получение бесплатной медицинской  помощи Правительством РФ 15 мая 2007 г. утверждена Программа государственных гарантий оказания российским гражданам бесплатной медицинской помощи на 2008 г.⁶, согласно которой граждане могут бесплатно получать первичную медико-санитарную помощь; неотложную медицинскую помощь; скорую медицинскую помощь, в том числе специализированную (санитарно-авиационную); специализированную медицинскую помощь, в том числе высокотехнологичную; медицинскую помощь в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях в случаях плановой или экстренной госпитализации, требующих применения интенсивных методов диагностики и лечения, круглосуточного медицинского наблюдения и (или) изоляции, в том числе по эпидемиологическим показаниям: при заболеваниях, в том числе острых, и при обострениях хронических болезней, отравлениях и травмах; при патологии беременности, родах и абортах; в период новорожденности.

Наиболее  активной отраслью, которая организационно и методически обеспечивает государственные  структуры, ведомства и организации  мероприятиями по охране здоровья и  профилактике заболеваний населения, является здравоохранение⁷.

Рассматривая  значение данной категории, необходимо обозначить некоторые его особенности.

Примечательно, что термин «здравоохранение» употребляется практически во всех нормативных актах, регулирующих сферу охраны здоровья⁸, в том числе в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан. Однако, несмотря на это, он не имеет легального определения, а в общепринятом смысле используется без единообразного понимания. Доктринальное толкование этого термина обнаруживает различные его значения. Поэтому в юридической литературе можно встретить множество определений понятия «здравоохранение».

Так, в  теории государства и права⁹ здравоохранение, прежде всего, – это функция государства. Функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства в целом, правительства, министерства, других государственных органов. При этом государственная функция охраны здоровья населения страны может включать в себя здравоохранение в широком социально-организационном смысле и здравоохранение в узком собственно отраслевом смысле¹⁰.

В медицинской  и юридической литературе¹¹ здравоохранение рассматривается как система общественных и государственных социально-экономических и социальных мероприятий, обеспечивающих высокий уровень охраны и улучшения здоровья народа.

Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов определяют здравоохранение как совокупность государственных и общественных мероприятий чисто медицинского характера: предоставление медицинской помощи и лекарственных средств, лечение и отдых в здравницах. Сюда же относятся меры общего характера: повышение материального благосостояния, оздоровление окружающей среды и т.п. меры, направленные на сохранение и укрепление физического и психического здоровья людей, поддержание их долголетней и активной жизни, предоставление им медицинской помощи в случае утраты здоровья¹².

Как правило, здравоохранение относится к  социальной сфере. Однако существует точка  зрения, согласно которой здравоохранение  – это не социальная сфера, как приучили относиться к ней и население, и правительство, ставя медицину в один ряд с культурой, образованием, спортом, а система жизнеобеспечения, один из важнейших институтов безопасности нации, так как речь идет о поистине самом бесценном в мироздании – здоровье и жизни человека¹³. Следует не согласиться с подобным высказыванием, в подтверждение чего приведем несколько аргументов.

Так, коллектив  авторов под редакцией Д.В. Валового утверждают, что здравоохранение, являясь социальным институтом¹⁴, институтом социальной сферы, представляет собой систему жизнеобеспечения, и в этом смысле здравоохранение необходимо рассматривать как важный фактор национальной безопасности страны. Данное утверждение подчеркивает важность рассматриваемой отрасли в организации и методическом обеспечении государственных структур, ведомств и организаций охранными и профилактическими мероприятиями в области здравоохранения.

Ю.П. Лисицын и Н.В. Полунина также полагают, что здравоохранение отнесено именно к отраслям социальной сферы экономики¹⁵ и представляет собой систему лечебно-профилактических, противоэпидемических, реабилитационных, медицинских мер, а также учреждений государственной и муниципальной собственности и имеет отраслевую структуру. Поэтому здравоохранение занимает исключительное место в социально ориентированной рыночной экономике¹⁶, и предлагается признать здравоохранение – по аналогии с агропромышленным, топливно-энергетическим, военно-промышленным – медико-производственным комплексом¹⁷.

В таких  условиях управление здравоохранением является управлением обособленным отраслевым хозяйством, а здравоохранение  признается, прежде всего, отраслью, более  того – отраслью экономики и еще того более – отраслью социальной сферы экономики¹⁸.

Подводя итог исследованию различных позиций  в отношении понятия «здравоохранение», можно заключить, что здравоохранение как объект государственного управления и регулирования представляет собой как деятельность государства, так и систему социально-экономических, медико-санитарных мероприятий, осуществляемых организациями здравоохранения, направленных на обеспечение высокого уровня здоровья граждан путем выявления, предупреждения и лечения болезней; оказание качественной и высокотехнологичной медицинской помощи всем нуждающимся в ней гражданам, а также обеспечение доступности получения такой помощи¹⁹.

1.2 Принципы организации здравоохранения

Поставленная  Президентом Российской Федерации В.В. Путиным задача модернизации здравоохранения, имеющая главной целью обеспечение реализации конституционного права граждан на доступную и качественную медицинскую помощь, нашла свою конкретизацию в ряду реализуемых национальных проектов. Однако эффективное претворение поставленных задач в практику не может быть достигнуто без реформирования организационно-правового механизма функционирования системы здравоохранения. Поэтому совершенствование системы организации оказания медицинской помощи – системы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения – заявлено в качестве одного из программных пунктов модернизации отрасли²⁰. Это не случайно.

На сегодняшний  день превалирующей организационно-правовой формой организаций здравоохранения  остается учреждение (государственное  и муниципальное). Основополагающие нормы, определяющие правовой статус учреждения, содержатся в Гражданском кодексе  РФ²¹, который признает учреждением организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично (ст. 120). Бюджетный кодекс РФ²² (ст. 161) раскрывает понятие бюджетного учреждения (государственного или муниципального), которое создается органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Именно в этой форме (бюджетное учреждение) и функционирует в настоящее время большая часть организаций здравоохранения.

Основными факторами, влияющими на избрание именно данной формы, являются: традиционность использования и, как следствие, сложившаяся наработанная нормативная  правовая база, регламентирующая вопросы  функционирования учреждений (в немалой  степени этому способствуют нормы  ГК РФ, предусматривающие в качестве одной из форм организаций, создающихся  для достижения специфических некоммерческих целей, учреждение); оптимальность данной конструкции для введения в гражданский  оборот субъектов, которым требуется  «ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально-технического обеспечения их деятельности²³«; обеспечение баланса интересов собственника (государства) и организации, обусловливаемое четкостью и, в определенной мере, прозрачностью механизма финансирования.