Экономическая политика в сфере регулирования подсистем управления регионом

В рамках неоинституционального подхода авторитетно мнение отечественных экономистов, что, «существующее формальное институциональное регулирование в регионах не создает ограничений для действующих акторов, не защищает их, а служит лишь «внешней оболочкой» или «фасадом неформальных взаимодействий в треугольнике «губернатор – региональные олигархи – мэр»61.

Основная проблема, которую призвано разрешить возникновение региональной финансовой подсистемы, порождается противоречием между ограниченными возможностями  собственной финансовой базы регионов и практически безграничными объемами возлагаемых на них экономических и социальных функций. На практике такое противоречие разрешается тем, что в ходе балансирования доходов и расходов региональных бюджетов федеральный уровень «по умолчанию» исходно ориентируется на неизбежность перераспределения федерального бюджета в пользу региональных бюджетов (в размере обнаруживающегося дефицита), а также на постоянное выделение регионам государственных субсидий и дотаций.

В результате, формируясь на начальном этапе преимущественно как федеральные доходы, бюджетные поступления завершают свое циклическое движение преимущественно как региональные расходы. Соответственно, иерархическая структура начального («доходного») состояния федерального бюджета качественно отличается от его конечной («расходной») структуры, что находит «зеркальное» отражение в динамике начальной и конечной структур регионального бюджета. Как отмечает М. Яндиев, «финансы региональных органов власти являются составной частью государственных финансов, с одной стороны, и региональных финансов – с другой стороны, представляют собой денежные отношения регионального органа власти с хозяйствующими субъектами, населением и иными уровнями власти»62.

Региональная финансовая подсистема строится как структура балансового регулирования региональных бюджетов с целью предоставления им возможности финансового обеспечения выполнения возложенных на них федеральным центром функций. В этом аспекте главной сферой противоречий между центром и регионами становятся масштабы, сроки, механизмы и целевой характер использования выделяемых регионам средств, поскольку федеральное субсидирование региональных бюджетов имеет приоритетной целью реализацию социально-определенного индивидуального набора общественно-значимых благ. По мнению А. Бабича, «государственные финансы – экономические отношения, связанные с обеспечением централизованными источниками финансирования государственного и муниципального секторов экономики, наиболее значимых программ развития производства и общественного сектора, организаций и учреждений бюджетной сферы»63.

Важным инструментом функционирования региональной финансовой подсистемы, наряду с нормативными регулярными отчислениями из федерального бюджета, выступают и так называемые "целевые" (специальные) субсидии (если в данном регионе осуществляются какие-либо федеральные производственные программы). При этом разрыв между ограниченными финансовыми возможностями региона в сфере проведения региональной финансовой политики и перелагаемыми на регион финансово-необеспечиваемыми  обязательствами федерального уровня достигает критического значения, которое без маневрирования финансовыми ресурсами федерального бюджета не может быть преодолено самостоятельными усилиями региона.

Компенсационные средства  могут принимать разные формы, включая предоставление льгот по отчислению в федеральный бюджет из местных налогов. Это фактически формирует дополнительный элемент в механизме региональной финансовой подсистемы (в звене создания доходной части региональных бюджетов).

В число инструментов перераспределения финансовых средств в рамках региональной финансовой подсистемы необходимо активнее включать и так называемые "уступаемые налоги" (передаваемые региону местные налоги, идущие на согласованные с центром цели региональной экономической политики), которые в перспективе способны трансформироваться в существенный источник пополнения региональных бюджетов.

Доминантной тенденцией региональной финансовой подсистемы становится обеспечение на практике оптимальных форм перераспределения финансовых ресурсов между центром и регионом, в том числе в виде казначейских переводов (отчислений от государственных налогов) в пользу региона и муниципалитетов. Однако для администрации регионального уровня не меньшую значимость имеет не суммарная величина подобных отчислений, сколько реальное право расходовать их в качестве самостоятельных доходных источников, поскольку именно последние могут расходоваться без всяких условий и ограничений (что присуще государственным субсидиям и дотациям).

В региональной финансовой подсистеме целесообразно повысить роль заемных кредитных ресурсов, получаемых посредством целевых займов, размещаемых на частном финансовом рынке путем открытой продажи облигаций региональных административных и финансовых (корпоративных) институтов. Это особенно важно в условиях, когда «региональные бюджеты, несмотря на меньшую налоговую базу, имеют большие резервы в расходах по сравнению с федерадьным бюджетом»64.

В теоретической модели региональной финансовой подсистемы именно показатели пропорции и механизма перераспределения между центром и регионами федерально-концентрируемых бюджетных финансовых ресурсов становятся основными индикаторами степени реального федерализма бюджетного процесса, в ходе которого формируются реальные межбюджетные пропорции (таблица 3.4) федеральных доходов и региональных расходов, то есть образуются достоверные свидетельства меры централизации и децентрализации бюджетной системы.

В настоящее время  при оптимизации региональной финансовой подсистемы реализуется  установка на разграничение различных бюджетных функций между центром и регионом. В этой связи необходимо изменить  ситуацию, при которой  за центром закреплена преимущественно доходная функция, а за регионами - преимущественно расходная. Оптимальное совмещение этих функций, – основной вопрос экономической организации территориального структурирования региональной финансовой подсистемы.

Таблица 3.4 – Межбюджетные пропорции в Российской Федерации (в %)65.

Чрезмерное администрирование в механизмах и методах региональной финансовой подсистемы затрудняет консолидацию, распределение и перераспределение региональных финансовых средств, лишает органы исполнительной власти регионов  самостоятельности и делает невозможным проведение самостоятельной региональной финансовой политики, реальность которой находится в обратной зависимости от меры бюджетной подчиненности региона федеральному центру. Как отмечается В. Христенко, «децентрализация вообще целесообразна лишь в условиях нормального гражданского общества, то есть при высокой степени социальной ответственности властей и способности граждан контролировать их деятельность»66.

Таким образом, для региональной финансовой подсистемы проблема децентрализации налоговых потоков выступает основным моментом организации финансово-экономической структуры региона. Однако реализовать этот резерв роста невозможно без кардинального реформирования всей региональной финансовой подсистемы (вплоть до отмены в долгосрочной перспективе дотаций, субсидий и субвенций регионам из федерального бюджета при условии придания региональному  бюджету статуса источника формирования федерального бюджета). Этому также способствовало бы введение потребительского налога и передача его в компетенцию регионального бюджета, а также смягчение условий привлечения кредитных ресурсов за счет эмиссии региональных займов.

Регионализация федеральной бюджетной системы (то есть рост степени ее территориальной, а не отраслевой, децентрализации) наталкивается на препятствующую ей дефицитность финансовых ресурсов, которая ограничивает расширение экономических функций регионов и формирование региональной финансовой подсистемы. Проблема усложняется при наступлении ситуации макроэкономической рецессии, приводящей к сокращению налоговых поступлений именно в тот период, когда регионы в максимальной степени нуждаются  в финансовой помощи центра.

В долгосрочной перспективе возникновение региональной финансовой подсистемы должно оптимизировать ситуацию, когда значительное число российских регионов продолжает испытывать потребность в регулярном получении трансфертов из федерального бюджета. Этим определяется диапазон концептуальной эволюции региональной экономической политики – формирование специального механизма дотационного финансирования регионов, разработка и реализация целевых программ регионального развития, дифференцированная региональная экономическая политика как инструмент стимулирования депрессивных регионов.

Для определения основных направлений совершенствования финансовой экономической подсистемы региона и повышения его качества необходимо не только  исследование проблем и тенденций развития налогового законодательства и региональной политики в области бюджетных доходов. Необходим также системный мониторинг региональной динамики поступления налогов посредством применения информационных технологий на разных стадиях и временных интервалах этого процесса.

Доминантные тенденции финансовой подсистемы региона определяются изменением взаимоотношений между федеральным и региональными уровнями власти, сферы их полномочий, ответственности, в преодолении в бюджетной сфере планирования от достигнутого и переходу к нормативным методам,  в основе которых находятся так называемые "государственные минимальные социальные стандарты".

В финансовой подсистеме региона долгое время краткосрочные задачи и цели преобладали над среднесрочными и долгосрочными, что прямо препятствовало органическому сочетанию федерального, регионального и отраслевого прогнозирования. 

Следует учитывать, что финансовая подсистема региона есть баланс его финансовых ресурсов (то есть представляет собой баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории). Поэтому сочетание распределительной и контролирующей функций позволяет финансам активно влиять на весь воспроизводственный процесс развития экономики данного региона.

Финансовая обеспеченность региона с учетом паритета покупательной способности на душу населения (тыс. руб.), будучи главной качественной характеристикой финансовой подсистемы региона, выражает отношение показателя финансовой обеспеченности региона (рассчитываемой на основе показателей финансового баланса как доходы региона с учетом взаиморасчетов с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами региона) к численности населения, деленное на коэффициент уровня его покупательной способности. Таким образом,  показатель финансовой обеспеченности на душу населения, являясь одним из индикаторов социально-экономического развития, в то же время может служить интегральным  показателем финансовой подсистемы региона, который характеризует проблемы, существующие  в финансовой сфере региона, влияние межбюджетных отношений на финансовые потоки и определение направлений региональной финансовой политики.

Для реализации производственного потенциала финансовой подсистемы региона необходимо продолжать налогово-бюджетные реформы, в том числе - снижение налоговой нагрузки и оптимизацию бюджетных расходов. Особенно важна реформа системы имущественных налогов (налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения), которые должны стать самостоятельными источниками доходов региональных и местных бюджетов.

Важно также продолжить совершенствование механизма исчисления и сбора налога на прибыль, а также всей системы налогового учета (эта система должна быть приближена к бухгалтерскому учету, - при сохранении дистанции между налоговой и бухгалтерской отчетностью), введение механизмов стимулирования инвестиционной активности налогоплательщиков, в том числе - и через расширение практики применения инвестиционного налогового кредита.

Как показывает анализ изменений в налоговом законодательстве и данных налоговой статистики, значительно меняется структура налоговых поступлений в консолидированный бюджет региона: увеличивается роль налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, налога на имущество, налогов на совокупный доход. Налоговое прогнозирование строится в соответствии с прогнозом важнейших социально-экономических показателей развития экономики и ее отраслей, - таких, как: прирост (снижение) валового внутреннего продукта, прибыль в целом по народному хозяйству и в разрезе отраслей, а также показателями развития экономики субъектов РФ.