Экономическая политика в сфере регулирования подсистем управления регионом

Обязательным элементом финансовой подсистемы региона является экономический анализ  поступлений налогов как в целом, так и по отдельным видам. Предметом анализа выступают не только суммы поступивших налогов и их динамика, но и  тенденции в развитии  налогооблагаемой базы и составляющих ее элементов, а также структура  налогоплательщиков. При этом следует иметь в виду, что для каждого налога существуют  свои особенные элементы налогооблагаемой базы  и ее определяющих показателей. Так, если взять налог на прибыль, то здесь главными, определяющими являются такие показатели и факторы, как динамика  объема производства важнейших  отраслей народного хозяйства, индекс цен,  валовая прибыль, налогооблагаемая прибыль.

В финансовой подсистеме региона существует ряд объективных факторов, которые необходимо учитывать. Так, одной из  важнейших  проблем является то, что в методике ФФПР используются общероссийские показатели коэффициентов налоговой нагрузки  отраслей экономики, что для областных условий не совсем адекватно  отражает ситуацию  из-за трансфертного  ценообразования  крупных российских корпораций. Согласно используемой в настоящее время методике, величина выделяемого региону трансферта из ФФПР прямо пропорциональна значению индекса бюджетных расходов и обратно пропорциональна оценке налогового потенциала региона. В результате соответствующее распределение трансферта (70% в 2000г., более 40% федеральной финансовой помощи в 2001г.) оказывается направленным на погашение разрыва между налоговым потенциалом и расходными потребностями67

Региональная политика в области бюджетных доходов - главная сфера реализации доминантных тенденций финансовой подсистемы региона, которая должна строиться на региональных концепциях и программах социально-экономического развития, на реализации системного и комплексного подхода к  развитию региона, к формированию целостной система управления социально-экономическим развитием региона.

Стабилизация и поступательное развитие практически всех экономических подсистем региона зависят от нормализации бюджетных процессов, оздоровления региональных и муниципальных финансов, от разумной налоговой политики и сбалансированных бюджетов.

Доминантными направлениями региональной финансово-бюджетной подсистемы в настоящее время являются: разработка и реализация мероприятий, обеспечивающих рост налоговой базы бюджетов; осуществление комплекса мер по снижению задолженности юридических лиц по налогам и сборам перед бюджетом; обеспечение роста поступлений неналоговых доходов бюджета (и, прежде всего, - за счет роста эффективности владения и управления государственной и муниципальной собственностью).

В настоящее время прогнозирование собственных налоговых  доходов консолидированного бюджета региона  осуществляется по отраслевому принципу на основании данных государственной статистики (при этом отчетность поступает с опозданием,  соответственно прогноз получается без учета последних отчетных периодов). Это приводит к большой погрешности расчетов. Методика  прогнозирования  на основании анализа деятельности бюджетообразующих организаций не отработана до сих пор. Создание же информационно-аналитической системы позволит повысить эффективность использования существующей методики прогноза и дополнить ее прогнозом на основе планов деятельности предприятий (финансовой модели предприятия). Тем самым - повысить достоверность и обоснованность расчетов доходной части консолидированного бюджета. Здесь важен регулярный мониторинг и прогнозирование  финансово-хозяйственной деятельности бюджетообразующих организаций на основе информации, источником которой  являются бухгалтерская  отчетность,  получаемая непосредственно от предприятий информация о планах предприятий, получаемая от предприятий, городских и районных органов исполнительной власти. Для создания подсистемы оценки налогового потенциала региона следует сформировать: базу данных  налоговых поступлений  по отраслям, видам налогов, по уровням бюджетов; выявить корреляцию между  темпами роста отраслей экономики и  налоговыми  поступлениями; ранжировать основные факторы, влияющие на увеличение  (изменение) налогового потенциала.

Необходимы специальные усилия по созданию финансовой подсистемы региона на основе использования  новых информационных технологий, а также разработке и совершенствованию методических подходов  в качественном и количественном  прогнозировании.

Процесс перестройки межбюджетных отношений усилил потребность региональных и местных властей в управлении процессом развития с опорой на более эффективное использование  имеющегося внутреннего потенциала и адаптацию к изменениям  внешней среды. При оказании финансовой помощи регионам центральное правительство, как правило, не ставит прямой целью межтерриториальное выравнивание показателей валового продукта на территории страны. Вместе с тем декларируемые задачи властей включают выравнивание уровня жизни, а также снижение межтерриториальных различий в социально-экономическом развитии территорий.

Поиск нового качества и содержания  в планировании  социально-экономического  развития регионов и муниципальных образований  приводит к появлению новых  форм и методов этой деятельности. Таким образом, у местных властей и городских сообществ России возникла потребность и появилась возможность перехода от административного иерархического планирования - к стратегическому. Более того, по мере становления местного самоуправления и рыночных реформ начала складываться новая система взглядов на процесс планирования, основанная на соблюдении принципа сбалансированности  интересов и установления системы партнерства власти, бизнеса и местного сообщества.

Территориальное стратегическое планирование, понимаемое как самостоятельное определение  местным сообществом целей и основных  направлений  устойчивого  социально-экономического развития  в динамичной конкурентной среде, становится концептуальной основой формирования финансовой подсистемы региона.

Процессы финансового укрепления регионов во многом зависят от факторов, эволюционирующих с разной скоростью и в разных направлениях. Некоторые из них заданы изначально, другие в долговременном плане могут изменяться, но только в условиях экономического роста. Быстрый рост в решающей степени зависит от правильной координации фискальной и денежной политики, продуманной промышленной и торговой политики и подчинения структурных реформ политике роста.

В федеральных бюджетах плановые объемы Фонда регионального развития, на который возложена задача межрайонного регулирования инвестиций, были многократно меньше, чем объемы Фонда финансовой поддержки регионов. Это означает деформацию бюджетной структуры государственной региональной политики, когда территориям оказывается фактически лишь текущая финансовая поддержка, - при явной недооценке роли инвестиций.

Реализация эффективной стратегии экономического и социального развития региона является создание мобильного механизма управления государственными финансами, который зависит от нормализации бюджетных процессов, от сбалансированности обязательств и ресурсов консолидированного бюджета, доходности налоговой политики, создания экономически действенной системы предоставления государственных и муниципальных услуг, совершенствования системы закупок продукции, работ (услуг) для государственных нужд. Это требует при формировании расходной части регионального бюджета разграничения сфер деятельности и, соответственно, бюджетной ответственности между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации, что предполагает четкое разграничение сфер финансирования расходов бюджетов разных уровней.

По-прежнему самой острой финансовой проблемой на региональном уровне остается проблема «необеспеченных мандатов». За последние годы на федеральном уровне было принято множество законов (особенно в части льгот и компенсаций гражданам), возложивших на регионы бремя дополнительных расходов без соответствующей компенсации. Весьма проблематичным является отсутствие системы оценки эффективности и качества работы бюджетных учреждений, что приводит к неэффективной и затратной работе бюджетной системы Ростовской области в целом. Отсутствие обратной связи с пользователями бюджетных услуг, которые им предоставляют бюджетные учреждения, не позволяет правильно оценить необходимость и объем тех или иных бюджетных программ, которые реализуются бюджетными учреждениями. Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере, особенно расходов, связанных с ее повышением в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации.

Общие задачи, стоящие перед региональной финансовой подсистемой, включают - переход на казначейское исполнение бюджета региона (и бюджетов муниципальных образований), ужесточение финансово-бюджетной дисциплины, повышение ответственности руководителей всех уровней и должностных лиц за соблюдение требований финансово-бюджетного законодательства и целевое экономное расходование бюджетных и внебюджетных средств, выработку критериев оценки эффективности и качества предоставления бюджетных услуг, инвентаризацию всех федеральных и региональных законодательных актов в области предоставления льгот и субсидий, оценка уровня расходов на их финансирование.

Крайне актуальны вопросы обеспечения уплаты налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий, введение правовых и финансовых механизмов по противодействию недобросовестной  налоговой конкуренции, оптимизации бюджетных расходов и рационализации сети бюджетных учреждений. Важно также   внедрение системы мониторинга качества бюджетных услуг; аудита и повышение прозрачности общественных финансов.

В бюджетном планировании существуют ряд объективных факторов, которые необходимо учитывать. Так, одной из  важнейших  проблем является то, что в методике ФФПР используются общероссийские показатели коэффициентов налоговой нагрузки  отраслей экономики, что для областных условий не совсем адекватно  отражает ситуацию  из-за трансфертного  ценообразования  крупных российских корпораций, имеющих региональные филиалы.

Целевая функция финансовой подсистемы региона - обеспечение рационального увеличения доходных источников бюджета, что требует  реформирования региональных финансов в области бюджетных доходов по следующим основным направлениям: разработка и реализация мероприятий, обеспечивающих рост налоговой базы бюджетов; осуществление комплекса мер по снижению задолженности юридических лиц по налогам и сборам перед бюджетом; обеспечение роста поступлений неналоговых доходов бюджета и,  прежде всего, за счет роста эффективности владения и управления государственной и муниципальной собственностью. В целом же необходимость осуществления реформирования региональной политики в области доходов обусловлена изменениями в действующем налоговом законодательстве, недостаточностью доходной базы регионального и местных бюджетов для осуществления системной социальной  политики.

На извлечение дополнительных доходов в региональный бюджет негативно влияет неэффективность существующего механизма финансового оздоровления организаций; неразвитость фондового рынка и высокая ставка рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации (в сравнении со средней рентабельностью основных отраслей экономики); наметившаяся за последние два года тенденция падения закупочных цен на зерно и отсутствие механизмов государственного регулирования закупок зерна на федеральном уровне.

Необходимы также меры, позволяющие восполнить потери бюджета вследствие проводимой крупными финансово-промышленными группами и корпорациями стратегии трансфертного ценообразования по «выводу» прибыли за пределы региона; передача имущества хозяйствующего субъекта на баланс предприятия другого субъекта с последующей сдачей в аренду, также приводит к уменьшению налогооблагаемой базы по налогу на имущество.

Таким образом, основными целями в области управления финансами региона является прирост бюджетных доходов, увеличение и улучшение качества доходной базы бюджетов региона и его муниципальных образований. Увеличение поступлений доходов регионального бюджета должно происходить не за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику территории, а за счет эффективного использования имеющегося производственного потенциала, сокращения теневого оборота, вовлечения в экономику малого бизнеса за счет создания благоприятных условий для его развития. Рост налогового потенциала  должен обеспечиваться за счет расширения налоговой базы, повышения инвестиционной привлекательности территории.

Реформирование финансовой подсистемы региона включает следующие направления: совершенствование прогнозирования доходов по отраслям экономики; совершенствованию  прогнозирования налогового потенциала муниципальных образований; проведение муниципальными образованиями работы по инвентаризации объектов и источников доходов; расширение использования  показателей среднесрочных и долгосрочных прогнозов, данных сводного финансового баланса; укреплений доходной базы через изменение политики в области расходов бюджета (вовлечение ресурсов кредитных организаций в развитие налогооблагаемой базы на условиях субсидирования    бюджетом части процентной ставки); осуществление методической и практической работы по выявлению резервов поступления платежей от субъектов наблюдаемой и теневой  экономики; расширение практики применения процедуры банкротства в отношении налогоплательщиков, которые не выполняют свои обязательства перед бюджетом.

Выявление территориальной специфики системы управленческих принципов обеспечивает реализацию доминантных тенденций финансовой подсистемы региона, что предполагает необходимость функциональной характеристики экономической деятельности институтов государственного территориального управления, раскрытия их внутренней структуры, форм и механизмов реализации закрепленных за  ними генеральных задач планирования бюджета стратегического развития и повышения  самообеспечиваемости территорий.

Основным инструментарным способом минимизации факторов, деформирующих структуру территориально-производственного комплекса, является эффективное региональное управление территориальным развитием, которое должно способствовать рациональному направлению финансовых потоков в сторону тех территорий, на которых созданы более благоприятные условия для развития рыночной экономики.