Реформа социальной защиты населения на местном уровне

между бедностью и числом иждивенцев.

Несмотря на то, что в  целом для пенсионеров риск бедности не является

критическим, для одиноко проживающих пенсионеров в возрасте старше 65 лет

существует повышенная вероятность  попадания в число бедных. Особенно ярко это

проявляется в крупных  городах, где межсемейная солидарность несколько

ослаблена. Однако в условиях переходного периода сформировался  значительный

слой "новых бедных" - домохозяйств с низким уровнем  дохода, которые не

принадлежат ни к какой  традиционной социально уязвимой категории, в

частности, работающие бедные с низким уровнем заработной платы.

Различия в масштабах  распространения бедности в городе и на селе очень

значительны. В целом жители городов в меньшей степени  подвержены бедности.

Несмотря на то, что переход  от доходного измерителя материальных возможностей

домохозяйств к располагаемым  ресурсам несколько сглаживает имеющиеся  различия,

более высокая степень  концентрации бедных продолжает сохраняться  в сельской

местности. Данные RLMS также  подтверждают меньшую распространенность бедности в

городах. При этом в городе выше вероятность мобильности, т.е. перехода из

состояния бедности в состояние  небедности, и ниже вероятность длительной,

застойной бедности.[17]

Уровень дифференциации в  городе выше, чем на селе. В то же время уровень

жизни дифференцирован и внутри городских поселений, в зависимости от типа

городов. Лучше всего обстоят дела в крупнейших городах (с населением более 1

млн человек). В малых городах уровень дифференциации ниже, однако, бедность

имеет не только значительные масштабы распространения, но и характеризуется

самыми низкими параметрами  текущего потребления наиболее насущных

материальных благ, прежде всего продуктов питания. В отличие от крупных

региональных центров  жители малых городов имеют крайне ограниченные

возможности найти не только приработок, но и основное рабочее  место,

обеспеченное реальной, выплачиваемой зарплатой. В то же время они не имеют

достаточно больших приусадебных хозяйств, которые могли бы обеспечивать их

семьи продуктами питания, а  многие живут достаточно далеко от своих земельных

участков.

 

5.2. Адресное предоставление  социальной помощи

 

Одна из важнейших задач  реформы социальной защиты в России - замещение

масштабного субсидирования поставщиков услуг адресной помощью  бедным.

Рассмотрим основные этапы  развития социальной защиты в переходный период,

уделяя особое внимание вопросам адресности. Основные виды социальной

поддержки представлены в  таблице 5.2. Потребность в переходе к адресной

помощи особенно остро  проявилась в жилищном секторе, который  необходимо было

перевести на рыночные рельсы. Начавшаяся в 1992 г. перестройка системы

финансирования оплаты жилья  и коммунальных услуг предусматривала  повышение

платы за жилье и коммунальные услуги в муниципальном секторе, который

представляет собой большую  часть жилого фонда страны, особенно в городах.

Чтобы защитить интересы малообеспеченных семей, чей доход недостаточен для

оплаты жилья, были введены  специальные жилищные субсидии. Они  стали первой

общероссийской программой адресной социальной помощи, реализация которой на

местном уровне началась в 1994 г. К июлю 1995 г. 90 % населения страны

проживали в регионах ее действия.

В отличие от методики оценки доходов косвенными методами, которые  применяются

в некоторых других странах  с экономикой переходного периода, в частности, от

системы "Парос" в Армении, право на участие в программе жилищных субсидий

определяется на основе исчисления текущих денежных доходов. Не предусмотрен

какой-либо категориальный "фильтр", ограничивающий круг получателей  субсидии

определенными группами населения. Не учитывается имущественный потенциал

семьи. При определении  права на участие в программе  не оценивается

предполагаемый уровень  потребления на базе социально-демографических

характеристик семьи или  наличия собственности. Если доля доходов  семьи,

которая идет на содержание жилья (в случаях пилотных городов - от 10 до 18%),

ниже, чем установленный  норматив оплаты социальной нормы жилья, то семья

имеет право на получение  жилищной субсидии. Субсидия начисляется  по формуле

"компенсация разницы"  между суммой оплаты социальной  нормы жилья и нормативов

потребления коммунальных услуг  и долей семейного дохода, которая  в

нормативном порядке предусмотрена для оплаты жилья и вышеупомянутых услуг,

что позволяет выплачивать  наибольшую сумму пособия самым  бедным. В четырех

пилотных городах средний ежемесячный размер субсидии на оплату жилья и

коммунальных услуг составлял  от 35 до 60 руб.

Таблица 5.2. Обзор основных видов социальной помощи (2000)

Программа Адресность Вид помощи Основные источники финансирования/ управление

Жилищные компенсации (субсидии) Оценка дохода семьи Ежемесячная субсидия Бюджеты муниципальных образований /органы местного самоуправления

Пособия гражданам, имеющим  детей  Ежемесячное пособие на ребенка: категориальный фильтр (наличие ребенка в возрасте до 16 лет) и оценка дохода семьи;единовременное пособие при рождении ребенка, пособие по беременности и родам: категориальный фильтр; другие виды пособий Единовременное или ежемесячное пособие Фонд социального страхования, бюджеты субъектов Российской Федерации /органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления

Категориальные льготы Категориальные фильтры:- "социально уязвимые категории" (многодетные семьи, пенсионеры, инвалиды и т.п.); - граждане с особыми заслугами перед государством (прежде всего ветераны); - представители определенных профессий Постоянно действующие льготы по оплате жилья и коммунальных услуг; питания (школьные завтраки); транспорта и топлива; лекарственных препаратов; радио и телефона; культурно-образовательных услуг В большинстве случаев местные бюджеты с компенсацией из бюджетов вышестоящих уровней/органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления

Региональные и местные  программы социальной помощи Используются различные методы. Обычно применяется метод двойного фильтра: оценивается принадлежность к определенной социально уязвимой категории, а затем проводится оценка дохода Различные единовременные и периодические денежные выплаты и помощь в натуральной форме Бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты муниципальных образований /органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления

 

 

 

Источнкик: Urban Institute (USA) и Фонд "Институт экономики города"

Начиная с внедрения первой адресной программы жилищных субсидий были

предприняты следующие основные шаги:

в 1995 г. принят Закон "Об основах  социального обслуживания населения  в

Российской Федерации", который установил основные принципы предоставления

социальной помощи;

в 1997 г. законодательно установлена  методика исчисления прожиточного

минимума, который считается  границей бедности при определении  права на

социальную помощь;

в 1997 г. субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления

получили возможность  ввести адресный принцип обеспечения  детей первого-

второго года жизни специальными продуктами детского питания;

в 1999 г. Закон "О государственной  социальной помощи" определил условия

предоставления адресной социальной помощи.

Наконец, изменения от 21 июля 1998 г. и от 17 июля 1999 г., внесенные  в

Федеральный закон "О государственных  пособиях гражданам, имеющим детей",

позволили ввести адресный принцип назначения крупнейшей программы  социальной

помощи - ежемесячных детских  пособий. Как и многие страны, Россия долгое время

предоставляла различные  пособия гражданам с несовершеннолетними  детьми.

Унаследованная от СССР система, в рамках которой предоставлялось 13 пособий,

отличалась "крайней сложностью и логической непоследовательностью".

[18] Оценка нуждаемости  при этом не проводилась, начислением  пособий

занимались предприятия  и в некоторых случаях органы социального обеспечения.

С тех пор произошли  существенные изменения. Система была упрощена,

административная ответственность  за начисление пособий передана органам

государственной власти субъектов  Российской Федерации и органам  местного

самоуправления. Хотя не все  виды пособий гражданам, имеющим  детей, переведены

в адресную форму, важнейшее  из них, а именно ежемесячное пособие,

предоставляется семьям с  доходом ниже прожиточного минимума. Несмотря на

введение процедуры оценки нуждаемости, сохранился фиксированный  размер

пособий, они не зависят  от относительной разницы в доходах  семей (как

программа жилищных субсидий). Размер детских пособий учитывает  только

категорию получателя и место  проживания, в частности, предусмотрено

повышенное пособие на детей одиноких матерей и на детей, родители которых

уклоняются от уплаты алиментов, на детей военнослужащих, проходящих воинскую

службу по призыву, а также  гражданам, проживающим в местах с высоким уровнем

стоимости жизни. Ежемесячное  пособие составляло 70% от минимального размера

оплаты труда (58 руб. в 1999 г.). Несмотря на переход к начислению пособия с

учетом нуждаемости, многие территории не имели возможности  обеспечить

адекватное финансирование этой программы. Тем не менее, среди  четырех

пилотных городов только в одном (Томске) имелась задолженность  по выплате

детских пособий.

Хотя эти шаги демонстрируют  последовательное движение к усилению адресности

через использование методик  оценки нуждаемости, развитие социальной политики

последнего десятилетия  в целом достаточно противоречиво. В 1990-х годах

Государственная Дума приняла  целый ряд законов, которые ввели  множество

категориальных льгот  для представителей определенных социальных групп и

профессий. Федеральным законодательством  предусмотрены 206 видов социальных

выплат, льгот и пособий, которые предоставляются без  учета нуждаемости 98

категориям населения, в  том числе ветеранам, многодетным  семьям и т.п., а

региональным законодательством - 229 видов выплат и льгот для 332 групп

граждан.[19] Льготы касаются оплаты

жилищно-коммунальных услуг, лекарственных препаратов, транспорта, детских садов

и др. Они предоставляются  без оценки нуждаемости. При этом размер каждой из

выплат, как правило, очень  мал, составляя 1-7 % процентов от прожиточного

минимума.

С помощью льгот реализуются  совершенно разные социально-политические цели. Хотя

часть из них призвана помочь социально уязвимым группам населения, множество

адресатов категориальных льгот - судей, работников милиции и таможенных органов

- нельзя считать бедными.  Даже когда льготы касаются  социально уязвимых групп,

эффективность целевого назначения ограничена, так как эти группы, выделенные по

демографическому принципу, неоднородны по своему материальному положению и

могут включать небедных граждан. С другой стороны, множество малоимущих сегодня

не относятся к какой-либо традиционной социально уязвимой категории. В

результате, по разным данным, только от 19 до 25 % общей суммы социальных льгот