Финансы и кредит

 

3. Существенно расширяется финансовая самостоятельность субнациональных властей. За субъектами РФ закрепляются три достаточно крупных региональных налога (транспортный, на имущество организаций и на игорный бизнес). Кроме того, федеральный налог на прибыль в части регулируемой субъектами РФ 4-процентной ставки фактически является региональным налогом. На уровне поселений также имеются два существенных местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Что касается муниципальных районов, их налоговую автономию обеспечат полномочия по регулированию ЕНВД, который, тем не менее, формально не относится к местным налогам. Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться новым для бюджетной практики режимом самообложения. Активное и ответственное использование этого нового инструмента – лучший способ на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.

В то же время на данном этапе развития бюджетной системы  не удалось реализовать принцип  «один налог – один бюджет», согласно которому федеральные налоги должны поступать в федеральный бюджет, региональные – в региональный, местные – в местный. Поэтому Бюджетным кодексом РФ, а не ежегодными законами о бюджете, устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Для местных бюджетов эти нормативы являются минимально гарантированными. Субъект РФ своими законами имеет право (а в отношении не менее чем 10 % НДФЛ – обязан) передать местным бюджетам дополнительные отчисления от федеральных или региональных налогов. При этом налоговые доходы региональных бюджетов намеренно сформированы с некоторым «избытком» по сравнению с расходными обязательствами, с тем, чтобы у субъектов РФ была возможность либо передать их нормативами отчислений местным бюджетам (по выбору – районным или поселенческим), либо направить их на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

В результате этих нововведений произойдет замещение «регулирующих» налоговых доходов закрепленными на постоянной основе доходами. Это означает, что региональные и местные бюджеты станут более независимыми. Внешне этого можно и не заметить, поскольку средняя дотационность местных бюджетов, по-видимому, возрастет. Однако основная часть нынешних налоговых доходов муниципалитетов – это регулирующие доходы, по сути являющиеся формой дотаций. Поэтому резко улучшится качество налоговых доходов местных бюджетов при реальном укреплении их финансовой самостоятельности.

 

4. Законодательно закрепляются новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов. В основном эти новации касаются трансфертов местным бюджетам, поскольку в отношении межбюджетных трансфертов субъектам РФ речь идет лишь о законодательном закреплении уже действующих с 2001 – 2002 гг. механизмов и фондов. Начиная с 2006 года предлагается распространять, по мере становления новой системы межбюджетных отношений, аналогичные подходы на межбюджетные трансферты внутри субъектов РФ.

Общая схема нового регионального  бюджетного законодательства позволяет субъектам РФ сделать выбор между двумя стратегиями регулирования межбюджетных отношений: их ориентацию на экономическую эффективность (закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты) или социальную справедливость (выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов).

 

4.5. Бюджетный  процесс

 

Бюджетное планирование заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе государственной социально-экономической программы развития страны в процессе становления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджеты, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6 БК РФ).

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование – перераспределение финансовых ресурсов меду бюджетами разного уровня.

Участниками бюджетного процесса являются:

• Президент России,
• органы законодательной власти,
• органы исполнительной власти,
• органы денежно-кредитного регулирования,
• органы государственного и муниципального финансового контроля (Счетная палата РФ;  контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления),
• государственные внебюджетные фонды,
• главные распорядители и распорядители бюджетных средств,
• иные органы, на которые законодательством РФ возложены бюджетные, налоговые полномочия (например, Минэкономразвития России и др.).

Кроме перечисленных  органов в бюджетном процессе участвуют также:

1. получатели бюджетных средств, к числу которых относятся, например:

• бюджетные учреждения – организации, созданные органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (статья 161 БК РФ);

• государственные и муниципальные унитарные предприятия – коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (статья 113 ГК РФ);

2. кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов.

Основные задачи бюджетного процесса:

• выявление материальных и финансовых резервов государства;
• максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов;
• максимально точный расчет расходов бюджетов;
• обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;
• согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;
• осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

Бюджетный процесс включает в себя 4 стадии бюджетной деятельности:

1. составление проектов бюджетов;
2. рассмотрение и утверждение бюджетов;
3. исполнение бюджетов;
4. составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

В связи с проводимой реформой этапы бюджетного процесса в РФ будут изменены.

 

4.6. Реформа  бюджетного процесса в РФ

 

Реформа бюджетного процесса заключается  в переходе от бюджета, ориентированного на затраты, к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты (СБОР)

 Ее суть – переход  к среднесрочному финансовому  планированию при существенном  расширении полномочий «линейных»  министерств и их переориентации  с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации разбитых на сотни позиций расходов, на достижение конкретных и измеримых результатов.

 

Эволюция модели организации  бюджетного процесса

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Реализация этой реформы  осуществляется в соответствии с  правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса по пяти направлениям:

1. Реформа бюджетной классификации и бюджетного учета.

Необходимо приблизить бюджетную классификацию к международным  стандартам, ввести принципы управленческого  учета и поэтапного внедрения  элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит и сравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти в целом. Планируется внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом, утверждение основных (единых для всех бюджетов) позиций непосредственно Бюджетным кодексом РФ, определение состава целевых статей и видов расходов каждым уровнем власти.

2. Переход к среднесрочному финансовому планированию.

При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006 – 2008 годы и проекта федерального бюджета на 2006 год был экспериментально апробирован целый ряд новаций бюджетного планирования: раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, формирование предельных расходов бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года, четкая увязка бюджета на очередной год с трехлетним финансовым планом. В дальнейшем предполагается их развитие – вплоть до перехода в конечном счете к многолетнему бюджету.

3. Оценка и планирование результативности бюджетных расходов.

Эта работа ведется в  рамках подготовки и экспертизы ежегодных  докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, мониторинга результативности федеральных целевых программ, аналитической группировки расходов по целям и задачам деятельности органов исполнительной власти, разработки количественных индикаторов результативности бюджетных расходов.

4. Эксперимент по внедрению среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (СБОР).

В силу объективных и  субъективных причин реформа бюджетного процесса, очевидно, не может осуществляться одинаковыми темпами в разных министерствах. С 2005 года в девяти федеральных  ведомствах, отобранных на конкурсной основе, проводится эксперимент по ускоренному внедрению методов СБОРа. Целесообразно сохранить такой подход поддержки программ бюджетных реформ, хорошо себя зарекомендовавший в рамках Фонда реформирования региональных финансов.

5. Изменение порядка рассмотрения бюджетов.

Переход к СБОРу потребует  изменения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета. Предлагается организовать его в трех чтениях:

• предмет первого чтения – основные характеристики бюджета (доходы, расходы, профицит/дефицит) и распределение расходов на исполнение действующих обязательств;
• второго чтения – распределение в соответствии с приоритетами государственной политики средств бюджета принимаемых обязательств;
• третьего чтения – проект бюджета в целом.

В то же время за рамками Концепции реформирования бюджетного процесса пока остается ряд существенных вопросов.

Как показывает международный  опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами СБОРа  усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, среднесрочному финансовому планированию, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов в одном органе, в качестве которого в большинстве развитых стран выступает министерство финансов (казначейство).

Вероятно, нельзя будет обойтись и без изменения порядка исполнения бюджетов. Поэтапное расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, укрупнение позиций сводной бюджетной росписи, возможность введения на различных уровнях управления ее дополнительных разрезов, возможность заключения долгосрочных контрактов – возможные варианты реформ в данной сфере.

При этом право на принятие самостоятельных финансовых решений  необходимо заслужить и подтверждать. Необходима регулярная оценка финансового  менеджмента во всех главных распорядителях бюджетных средств и в зависимости от ее результатов – определение их бюджетных полномочий и степени финансовой самостоятельности. Проведение такой оценки, руководство деятельностью подразделений внутреннего финансового контроля должно стать одной из новых функций органов финансового контроля.

Наконец, по-видимому, потребуется  изменить внутреннюю организацию и, частично, функции финансовых органов. Подразделения, взаимодействующие  с «линейными» министерствами, должны быть организованы не по функциональному («разделу расходов»), а ведомственному принципу, занимаясь, прежде всего, вопросами реестров расходных обязательств, мониторинга бюджетной сети и планов по ее реструктуризации, оценкой результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента.

 

Тема 5: Государственные  внебюджетные фонды

 

1. Сущность, виды, роль государственных внебюджетных фондов
2. Порядок формирования и направления использования  внебюджетных фондов РФ