Лекции по "Истории финансов"

4.2 Результаты деятельности первых российских министров

Согласно царскому Манифесту  от 8 сентября, взамен коллегий были созданы  министерства, в том числе и  финансов, и первым его руководителем  был назначен Алексей Иванович Васильев, имевший на тот момент большой  опыт финансового администрирования.

Ему поручались крупные  работы — составление государственной  окладной книги, так как штатс-контора (финансовое управление) не имела точных сведений о доходах и расходах. С уничтожением Штатс-коллегии Васильев был назначен в 1781г. во вновь учрежденную экспедицию для ревизии государственного счетоводства. При Павле I он был назначен Государственным казначеем (финанс-министром), в этой должности с 1796 по 1800г. заведовал поступлением и распределением казначейских налогов и составлял смету. Васильев ввел значительные улучшения в счетоводство, которое при его предшественниках находилось в крайне неудовлетворительном состоянии. 22 ноября 1800г. он был уволен, но с восшествием на престол Александра I в 1801г. опять назначен Государственным казначеем.

С образованием Министерства финансов был установлен новый порядок  составления росписи (бюджета) доходов  и расходов на ближайший год. Содержание росписи считалась государственной тайной и скрывалось даже от Сената. Когда А.И. Васильев представил первый отчет о своих действиях за 1802г. и Сенат потребовал от него сведений о государственных доходах и расходах, министр объяснил, что по принятому издавна правилу и употреблению количество государственных доходов и расходов почиталось государственной тайной. Соответственно такому порядку бюджет до 1806г. рассматривался в Комитете Министров в присутствии императора, потом — в негласном финансовом комитете, и только с 1810г. рассмотрение его доверили Государственному совету.

Как до, так и в период, когда министерством управлял А.И. Васильев, в государственных финансах не было элементарного порядка. Так, на 1802г. предполагался дефицит в 2 млн. руб. Но исполнение росписи не соответствовало смете: перерасход выразился в сумме 26 млн. руб., а доход оказался выше предположенного на 30 млн. руб. Таким образом, получилось даже небольшое превышение доходов над расходами, но полученный излишек был истрачен без всякой системы и плана. Росписи на 1803 и 1804 гг. были сведены без дефицита, но во второй из них этого достигли выпуском ассигнаций на 3,5 млн. руб. и перенесением некоторых расходов со счетов казначейства на суммы, возвращающиеся из ассигнационного банка. Сметы на 1805, 1806 и 1807 гг. были заготовлены со значительным дефицитом, который покрывался суммами из ассигнационного банка, заемного банка и других источников. Несоответствие между сметными предположениями и исполнением росписи наблюдалось и в последующие годы. В 1805г. доходов было запланировано 102 млн. руб., а фактически получено 147 млн. руб., расходов — 112 млн. руб., в действительности издержано 125 млн. руб.

Однако следует отметить, что с пребыванием Васильева  на посту министра финансов связаны две важные меры. В 1802г. получил утверждение Устав о государственных лесах, внесший значительные улучшения в порядок заведования лесным имуществом. В 1806г. получило силу закона выработанное под непосредственным руководством Васильева Горное положение, которое с небольшими изменениями служило долгое время основанием горного законодательства. Кроме того, он объединил Вспомогательный банк для дворянства с Заемным банком, разрешил устройство частных банков в Лифляндской и Эстляндской губерниях.

Однако эти мероприятия  не привели к сколько-нибудь значимому  улучшению государственных финансов в целом. Управляя министерством в период, когда все возрастающие военные расходы сильно расшатали русские финансы, Васильев оставил после себя казну в тяжелом состоянии.

Одновременно с назначением  Васильева министром финансов место Государственного казначея занял Федор Александрович Голубцов. После смерти Васильева он занял пост министра финансов и пробыл в этой должности до 1 января 1810г.

Экономическое положение  России во время его руководства  министерством было серьезно расстроено вследствие войн и господства континентальной системы, не в лучшем положении находились и отечественные финансы. По предварительной смете на 1808г. дефицит равнялся 46 млн. руб., но потом путем добавления всяких чрезвычайных доходов смету свели с превышением доходов над расходами в 2 млн. руб. В действительности же война со Швецией вызвала дефицит более чем в 120 млн. руб. То же случилось и со сметой на 1809г., когда вместо предположенного превышения доходов над расходами в 3 млн. руб. получился дефицит более чем в 140 млн. руб., причем этот дефицит был выше тогдашнего годового дохода государства.

Вместо упорядочения финансов для покрытия имевшегося дефицита Голубцов прибегал к различного типа займам. Причем впервые долговые государственные бумаги появились и на внутреннем российском рынке. Условия их выпуска и основные правила были определены Высочайшим указом от 25 марта 1809г., согласно которому размер дохода был определен в 6% годовых и плюс 1% грация (премия). Доходность на государственные ценные бумаги была выше, чем та, которую предоставляли государственные кредитные учреждения. Однако последние имели более глубокие традиции, пользовались доверием вкладчиков, разветвленная сеть делала их доступной и удобной для широкой публики, и население предпочитало делать вклады в сохранную и ссудную кассы, а также в Приказы общественного призрения, хотя там платилось лишь 5% годового дохода. Поэтому для успешного размещения ценных бумаг его владельцам предоставлялись определенные льготы. Так, облигации могли приниматься в залог по всем подрядам и откупам, в определенной части приниматься в уплату казенных сборов и таможенных пошлин. Процент и грация по облигациям выплачивались ежегодно вперед за год. Однако первая попытка имела незначительный эффект: за два года было реализовано облигаций лишь на 3,3 млн. руб.

Несмотря на определенные трудности, связанные со становлением рынка государственных долговых обязательств, в дальнейшем в период с 1809 по 1816гг. было выпущено бумаг на сумму 354 млн. руб. Успешное размещение первых займов положило начало регулярному использованию этого источника финансирования государственной казны. Однако до середины XIX в. внутренние государственные займы покрывали лишь около 10% государственного долга, остальное казна получала за счет размещения российских займов за рубежом, а также за счет ежегодного выпуска бумажных денег, количество которых к 1810г. увеличилось до 577 млн. руб.

Система налогов за 1801-1810 гг. совершенно не менялась: главную  роль в структуре доходов играли окладные и питейные сборы, на которые приходилось до 60-70% всех доходов, на другие оставалось 30— 40%. Не изменился за это время и общий характер смет расхода: около половины расходов приходилось на Военное и Морское министерства; на финансы и государственное хозяйство шло около 12%; на Высочайший Двор — около 10%; столько же на администрацию и суд, а также на погашение государственных долгов, но так как эти долги являлись результатом преимущественно военных затрат, военные расходы государства занимали 60% всей расходной сметы, в то время как на народное просвещение приходилось 1—2%.

4.3. Реформа финансов М.М. Сперанского

В начале XIX в. излюбленным средством правительства для покрытия дефицитов были выпуски ассигнаций, которые оно долго не хотело признать государственным долгом. Уже к 1804г. их прибавилось (с 1801г.) на 30 млн. руб., а общая сумма достигла 260,5 млн. руб. К 1810г. их выпустили еще на 272,5 млн. руб. Соответственно увеличению количества ассигнаций падала их цена. В 1805г. ассигнационный рубль стоил 77 коп. серебром, затем цена его, падая в последующие годы, дошла в 1809г. до 44,5 коп., а в декабре 1810г. — даже до 20 коп., причем в разных местах России курс ассигнационного рубля был различен.

В то время финансовое хозяйство и, в частности, счет государственным долгам велись беспорядочно. Отчеты об исполнении бюджетных росписей представлялись с большим запозданием: например, отчет за 1809г. был представлен только в 1816г., отчет за 1811г. — в 1821г. Такое состояние государственных финансов требовало коренных реформ, и их план был составлен Сперанским в 1810г.

Михаил Михайлович Сперанский —  знаменитый государственный деятель. Сын священника, родился 1 января 1772г., учился во владимирской семинарии, затем в главной семинарии при Александро-Невском монастыре в Петербурге, в которой по окончании курса был определен учителем математики, физики и красноречия, а затем и философии. Одновременно Сперанский стал домашним секретарем князя Алексея Борисовича Куракина, поселился в его доме, где сблизился с гувернером Брюкнером, ревностным последователем взглядов Вольтера и энциклопедистов того времени. По вступлении на престол Павла I князь Куракин стал генерал-прокурором, в 1797г. Сперанский поступил на службу в его канцелярию и продолжал служить там и при трех его преемниках. Вскоре по восшествии на престол императора Александра I Сперанский получил звание статс-секретаря и в 1802г. перешел на службу в Министерство внутренних дел.

При предварительном  обозрении финансового положения на 1810г. открылся дефицит в 105 млн. руб., и Сперанскому было поручено составить твердый план финансов. Профессор Балугьянский написал обширную записку, которую Сперанский переделал и дополнил. Она подверглась совместному обсуждению при участии Потоцкого, Мордвинова, Кочубея, Кампенгаузена, а затем в особом комитете, собиравшемся у министра финансов Гурьева. Подготовленный таким образом план финансов был вручен Александром I председателю Государственного совета в день его открытия — 1 января 1810г.

Основная мысль финансовой реформы Сперанского заключалась  в том, что всякий финансовый план, предлагающий легкие способы и не помогающий в расходах, — явный  обман, влекущий государство в погибель. Поэтому он предлагал «сильные меры и важные пожертвования». Его план состоял из двух частей: первая относилась к 1810г., вторая — к последующим годам. Ближайшей задачей финансового управления Сперанский считал: прекращение выпуска ассигнаций; сокращение бюджетных расходов; установление лучшего контроля над государственными издержками; введение новых налогов.

Во исполнение плана  Сперанского Манифест 2 февраля 1810г. признал тяжелое финансовое положение  страны и объявил ассигнации государственным долгом — обеспечением их должны служить все богатства страны, новый их выпуск прекращался, и деятельность ассигнационного банка ограничивалась только обменом ветхих ассигнаций на новые. С другой стороны, манифест обещал сокращение расходов в 1810г. на 20 млн. руб., с тем чтобы сокращение затем продолжалось в течение всего года, если к этому представится возможность. Суммы, полученные от сокращения расходов, должны идти на уплату государственных долгов. Все чрезвычайные расходы должны проходить через Государственный совет. Затем увеличивались подушная подать, а также оклады и сборы с мещан и купцов, повышалась цена соли (с 40 коп. за пуд до 1 руб.), вводился налог на все земли по 50 коп. с ревизской души данного имения, увеличивалась цена гербовой бумаги, повышались таможенные пошлины и пр. Также было заявлено, что роспись на 1811г. «будет возвещена в течение сего года заблаговременно». Средства для погашения ассигнаций предполагалось получить за счет продажи ненаселенных государственных земель и внутреннего займа. Этот финансовый план был одобрен, и образована комиссия для погашения государственных долгов.

Реально в 1810г., вместо сокращения в расходах, издержали 241 млн. руб., что вызвало дефицит, на покрытие которого выпустили на 43 млн. руб. ассигнаций. Внутренний заем 1810г. дал 13 млн. руб. банковыми билетами и ассигнациями, государственного имущества было продано всего на 20% от предполагавшейся суммы, что, по мнению Сперанского, объяснялось отсутствием надлежащего управления ими. Комиссия погашения долгов, учрежденная в 1810г., не оправдала надежд, было погашено всего на 5 млн. руб.; монетная система не была упорядочена. Наиболее удачной мерой, не вызывавшей неудовольствия против Сперанского, было введение в 1810г. покровительственного таможенного тарифа, который узаконил протекционизм начала царствования Александра I (вместо частичных запретительных тарифов 1804-1805 гг.). Новый тариф был встречен в России сочувственно, но разгневал Наполеона, как явное уклонение от континентальной системы. Тариф 1810г., дав сильный толчок развитию русской фабричной промышленности, положительным образом сказался на улучшении вексельного курса. Это проявилось в постепенном, но неуклонном росте стоимости ассигнационного рубля: в январе 1811г. он стоил 19,8 коп. серебром, а в декабре — уже 29,7 коп. Этот рост продолжался до сентября 1812г., когда ассигнационный рубль стоил уже 64 коп., после чего цена его вновь падает, опустившись в декабре до 42 коп.

Не больше повезло  второй части плана Сперанского, которая имела целью упорядочить на будущее время доходы и расходы государства, показав, как должны составляться образцовые сметы. Правила относительно этого были изданы 29 августа 1810г.; они вносили больший порядок в счетоводство, давали твердые начала отчетности и поверки финансового управления, однако не помогли избежать в 1810г. дефицита. Дело в том, что деятельность Сперанского в финансовой сфере встретила сильное противодействие со стороны тогдашнего министра финансов Д.А. Гурьева, который систематически тормозил их проведение, желая доказать непрактичность реформ. Согласно журналу Государственного совета от 29 августа 1810г., Гурьев должен был составить на 1811г. «образцовую» смету, но в декабре этого года он донес Государственному совету, что составить такой сметы он не мог, так как министерства еще не образовались окончательно и поэтому не составили частных смет. Основываясь на этом, Гурьев составил смету по старому образцу, и по ней предвиделся дефицит в 44,8 млн. руб. Государственный совет даже увеличил этот дефицит, найдя, что к нему надо присоединить еще 4,3 млн. руб. по двум статьям. Но чтобы избежать дефицита, Совет решил прибавить доходы по разным статьям. В результате дефицитная смета оказалась бездефицитной, с остатком в 6,8 млн. руб. Но действительность разрушила эту иллюзию, и 1811г. закончился с дефицитом, который был лишь немногим меньше предложенного первоначально — 40,4 млн. руб. Для покрытия дефицита выпустили ассигнации, что было прямым нарушением плана Сперанского.

Неудовольствие против Сперанского росло, однако от его  плана прямо еще не отказывались; на 1811г. оставили, например, в силе все налоги 1810г., которые объявлялись временными, за исключением сбора с помещичьих земель. Была повышена пошлина на соль, и по новой народной переписи увеличено число плательщиков.

4.4 Причины неудачи реализации реформы

После принятия «Плана финансов»  Сперанского казалось, что и России наступает новая эра финансового  управления. Но это только Казалось или могло казаться: порядок, возвещенный Манифестом 2 февраля 1810г., просуществовал недолго и потому не успел дать тех результатов, которых от него можно было ожидать. Через два с небольшим года после составления финансового плана Сперанский был удален от дел, и правительство отказалось от дальнейшей реализации его проекта. Но и за эти два года удалось сделать далеко не все из запланированного. Противодействие придворных дворянских кругов, оппозиция министра финансов Гурьева, всеобщее недовольство новыми налогами, новые военные затруднения — все это расстраивало реформу Сперанского и ослабляло ее значение.