Мемлекттік бюжеттің қаржы базасын жетілдіру

Орталық үкіметтің бюджеті мен жергілікті бюджеттердің арасында бюджет табыстарының көзін бөлу туралы, ел масштабында қаражаттарды қайта бөлу арқылы, орталық үкімет жағынан жергілікті бюджеттерді қаржыландыру туралы жеңіл емес қатынастар пайда болады. Сондықтан  мемлекеттік бюджет тек орталық үкіметтің бюджеті емес, ол мемлекеттік әкімшілдік-территориялық үкіметтердің барлық дәрежедегі бюджеттерінің жиынтығы болып табылады.

Бюджеттен тыс қорлар мақсатты міндет атқаратын және мемлекеттік бюджетке жатқызылмаған бюджетпен тығыз ұштасып жатады. Бюджеттен тыс қаражаттар орталық және жергілікті үкімет қарамағында болады және олар, әрқайсысы белгілі қажеттер үшін құрылған арнаулы қорларда жинақталады. Мысал ретінде ҚР зейнетақы қорын атап өтуге болады. Бюджеттен тыс қорлар арнаулы (мақсатты) салықтар, заемдар, бюджеттік субсидиялар есебінен құрылады4[4].

Бюджеттен тыс қорлар бюджетті, сондықтан парламенттік бақылауды айналып үкіметтің экономикаға кірісуінің мүмкіндігін кеңейтеді.

Мемлекеттік бюджет  біртұтастық, толықтық, нақтылық, жариялылық принциптеріне негізделеді.

Біртұтастық принципі бюджет жүйесінің ұйымдық-экономикалық орталықтандырылу дәрежесін білдіреді. Бұл принцип бұрынғы КСРО-ның бюджет жүйесінде неғұрлым айқын аңғарылатын. Қазіргі уақытта жергілікті органдардың дербестік алып, оларға қаржы ресурстарын пайдалану жөнінде біршама құқықтар берілуіне байланысты әлсіреп отыр.

1.2  Мемлекеттік бюджеттің  құрамы мен құрылымы

Мемлекеттік бюджет құрылымы, алдымен сол елдің мемлекеттік құрылымынан тәуелді болады. Унитарлық мемлекеттерде бюджет жүйесі екі қабаттан тұратын құрылым түрін алады – мемлекеттік  және жергілікті бюджет. Федералдық мемлекеттік құрылымы бар елдерге (АҚШ, ФРГ) арабуын болады - штаттардың, жерлердің және осыларға сәйкес келетін әкімшіл құрылымдардың бюджеті.

Қазақстан Республикасының бюджет жүйесінің құрамына мыналар кіреді:

республикалық бюджет;

жергілікті бюджеттер: облыстық, қалалық, аудандық, қалалардағы аудандық, поселкалық, селолық және ауылдық бюджеттер.

Республикалық бюджет жалпы мемлекеттік салықтар есебінен қалыптастырылатын және Қазақстан Республикасының Үкіметі өзіне Конституциямен, заңдармен және Қазақстан Республикасы Президентінің  актілерімен жүктелген міндеттерді жүзеге асыру үшін белгілейтін жалпы мемлекеттік бағдарламалар мен шараларды қаржыландыруға арналған орталықтандырылған ақша қаражатының  қоры болып табылады. Республикалық бюджетке түсетін түсімдер мыналарды қамтиды:

1. Республикалық бюджеттің кірістері мыналардан тұрады:

- жергілікті бюджеттердің  кірістеріне есептелуге тиісті  сомаларды шегеріп тастағаннан кейінгі, жалпы мемлекеттік салықтар мен алымдарды қоса алғанда, Қазақстан Республикасының салық және кеден заңдарымен белгіленген салық және кеден түсімдері, бұл орайда жалпы мемлекеттік салықтар бойынша түсімдердің нормативтері мен олардың облыстар және республикалық маңызы бар қалалар бойынша алғандағы жоғары шегі республикалық бюджет туралы заңмен белгіленеді;

- заңдар және өзіне  берілген өкілеттік шеңберінде  Қазақстан Республикасының Үкіметі  белгілейтін салықтық емес түсімдер;

- мемлекеттік капиталымен жасалатын операциялардан түсетін кірістер;

- Қазақтсан Республикасының  заңдарына қайшы келмейтін өзге  де түсімдер;

2. Ресми алынған трансферттер  (гранттар), олар мыналардан тұрады:

- ішкі трансферттер, соның  ішінде атқарушы органдардан  алынатын трансферттер;

- халықаралық ұйымдармен  шет мемлекеттерден алынатын  сыртқы ресми трансферттер;

3. Республикалық бюджеттің тапшылығын жабуға қажетті ішкі және сыртқы көздерден бюджетке түсетін түсімдерден тұратын Үкімет қарыздары;
4. Бұрын республикалық бюджеттен берілген несиелерді өтеуден түскен түсімдер, сондай-ақ міндеттемелерді өтеу үшін мемлекеттік меншік акцияларының мемлекеттік бумасын сатудан түскен түсімдерді біріктіреді5[5].

Мемлекеттің біріктірілген қаржы балансының Қазақстан Республикасының Үкіметі мақұлдаған жобасы Қазақстан Республикасы Қаржы министрлігінің республикалық бюджеттің жобасын әзірлеуі және алдағы қаржы жылына арналған жергілікті бюджеттің жалпы мемлекеттік салықтар мен алымдардан, жергілікті бюджеттерге қаржы аудару нормативтерінің және республикалық бюджетпен жорамалданып отырған басқа да өзара қатынастардың шамасын айқындау кезінде негізіне алынатын іріктірілген параметрлерін айқындау үшін негіз болып табылады.

Республикалық бюджеттің жобасы Қазақстан Республикасының Қаржы министрлігі бекітетін бюджеттік жіктеуге сәйкес әзірленеді.

Республикалық бюджет туралы заң жобасында түсімдердің барлық түрінің жиынтығы, ретке келтіруші жалпы мемлекеттік салықтарды бөлу нормативтері, сондай-ақ бюджетте жіктеуге сәйкес, бюджет тапшылығының мөлшері, оны жабу көздері атала отырып, функционалдық топтар, қызметтер, кіші қызметтер мен мекемелер бойынша шығыстардың шекті мөлшері, сондай-ақ ресми трансферттердің жобаланып отырған мөлшері көрсетіледі.

Жергілікті бюджеттерде жергілікті бағдарламалар мен  шараларды қаржыландыру қамтамасыз етіледі.  Жергілікті қаржы қоғамдық өнімнің ақша формасындағы бір бөлігін жергілікті басқару органдары өздеріне жүктелген міндеттеріне сәйкес жинайды, бөледі және пайдаланады. Жергілікті қаржы-мемлекеттің қаржы жүйесінің  маңызды буыны. Жергілікті қаржының құрылымы мен бағыттарын жергілікті басқару органдары өздеріне жүктелген қызметтеріне сәйкес анықтайды.

Жергілікті бюджетке түсетін түсімдер мыналарды қамтиды:

1. Жергілікті бюджеттің кірістері мыналардан тұрады:

- аймақтық әлеуметтік-экономикалық даму деңгейін ескере отырып, төменгі бюджеттерді реттеу тәртібімен жалпы мемлекеттік салықтардан бөлінетін қаржы сомалары;

- жергілікті бюджеттерге  республикалық заң актілерімен  белгіленген салықтық емес түсімдер;

2. Алынған ресми трансферттер, олар мыналардан тұрады:

- жергілікті атқарушы  органдар өз бюджеттерінің теңестірілуін  қамтамасыз ету мақсатымен жоғары  тұрған бюджеттен алатын ішкі  ресми трансферттер;

3. Тоқсан сайынғы кассалық үзілісті жабу үшін төменгі бюджеттердің қарызға алған қаражатының түсімдері.
4. Бұрын берілген несиелерді өтеуден түсетін түсімдер.

Қазіргі уақытта, нарықтық қатынастың қалыптасу жағдайында жергілікті органдардың қызмет ауқымы кеңейді, олар әлеуметтік-экономикалық, экологиялық, демографиялық сипаттағы мәселерді шешуде дербестікке ие болды.

Жергілікті басқару органдары мемлекеттің әлеуметтік бағдарламаларын жүзеге асыру жөнінде маңызды міндеттер орындайды,  халыққа қызмет көрсету шараларын қаржыландыру негізінен жергілікті қаржы ресурстары есебінен жүзеге асырылады, әлеуметтік-тұрмыстық инфрақұрылым салалары халыққа қоғамдық тұтыну қорлары есебінен тегін қызмет көрсетеді, олар негізінен бюджет қаржысы есебінен қалыптасады.

Басқарудың жергілікті органдары қаржысында жергілікті бюджеттер маңызды рөл атқарады, ол жергілікті әкімшіліктер мен маслихаттардың көп қырлы қызметінің қаржы базасы болып табылады.

Бюджет жобасын әзірлеу бюджетті атқаруды жергілікті әкімшілік жүзеге асырады. Жоғары тұрған органдардың бюджетті әзірлеу, бекіту және атқару процесіне араласуына жол берілмейді. Мәслихат пен жергілікті әкімшілік бюджетті теңестіріліп атқарылуы үшін өз құзіреті шегінде жауаптылықты мойнына алады. Бекітілген бюджеттер жоғары органдарға тиісті бюджеттердің кірістері мен шығыстарының жалпы сомасына қосу үшін ақпарат ретінде жіберіледі.

Жергілікті бюджеттердің кірістері Қазақстан Республикасы заңдарында бекітілген көздер және жалпы мемлекеттік салықтар мен кірістер аударымдары есебінен қалыптасады.

Жергілікті (облыс, қала, аудан) бюджеттердің шығындары, олардың кірістік, сондай – ақ жоғары тұрған аумақтық деңгейдегі бюджеттерден алынған демеу қаржы, субвенсиялар есебінен жүзеге асырылады.

Жергілікті басқару органдары жергілікті бюджеттердің шығыстар бөлігінде мынадай құқықтарға ие:

қаржыны  өз беттерімен пайдаланып, жұмсауға;

қолында бар қаржы шеңберінде халыққа білім беру, денсаулық сақтау, әлеуметтік қамсыздандыру, мәдениет және спорт, табиғатты қорғау, мекемелерді ұстауға шығындар мөлшерін көбейтіп, халықтың жеке топтарына қосымша жеңілдіктер беріп, жәрдемақы төлеу;

меншікті табыс есебінен және кірістердің шығыстардан асқан  бөлігінен резерв қорларын құру.

 Республика үшін бюджетаралық  қатынастарды реттеу өте көкейтесті  және күрделі проблемаға айналып  отыр. Бюджетаралық қатынастардың  жетілдірілмеуіне байланысты әртүрлі  деңгейлердегі билік органдарының көптеген қаржылық мәселелері өршуде. Қаржыларды орталық бюджетке шоғырландыру, барлық деңгейлер бюджеттері арасында қарсы қаржылық ағындардың болуы, жергілікті бюджеттердің меншікті кірістері деңгейінің төмендігі – осылардың барлығы жергілікті билік органдарын халықтың өмірлік маңызды проблемаларын шешу мүмкіндігіне айырады, сонымен қатар сәйкес аумақтарда тиімді салықтық – бюджеттік саясатты жүргізуге кедергі жасайды. Бюджеттік жүйе деңгейлері бойынша салық әлеуетін таратуды үйлестіру сияқты бюджетаралық қатынастардың маңызды сұрағы әлі шешілген жоқ6[6].

Аймақаралық деңгейде, бюджетаралық реттеудің тиімсіз әдістерін қолдану, аймақтардың өздерінің салықтық түсімдерін жоғарлатуға мүддесіздігімен шартталады. Салықтардың жиналу деңгейінің төмендігі аймақтық бюджеттердің трансферттердегі қажеттілігін жоғарылатады және оның тапшылығының өсуіне әкеледі. Аймақтардың өз күштерімен тапшылықты қысқартуға тырысуы меншікті кіріс жетіспеушілігі мен сипатталады. Осы жерде бюджеттік жүйенің тігінен баланстану деңгейі туралы сұрақ туады. Егер әрбір деңгейде тағайындалған шығыс өкілеттіліктері жалпы бюджеттік ресурстарға жауап берсе, бюджеттік жүйе тігінен баланстандырылған болып табылады. Тігінен баланстанбаумен күресуге мүмкіндік беретін, әдістер бар. Үлестік негізде бюджеттік жүйе деңгейлері арасында кірістерді тарату функциясын және трансферттерді таратуды саяси көзқарастан және экономикалық тиімділік тұрғысынан жергілікті өкіметке берген жөн.

Кейбір аумақтардың реттеуші салықтарының салық әлеуеті ол бюджеттерге бөлулер нормативін шамалы жоғарылату жағдайында орталық бюджеттен мүлдем қаржылық көмек сұрамауға мүмкіндік жасайды. Мұндай шешім көптеген аймақтардың дотациялану деңгейін елеулі төмендетуі мүмкін. 1998 жылдың күзінде енгізілген субвенциялар және бюджеттік алып қоюлар жүйесін енгізу жолымен бюджеттік бөлулер нормативтері тұрақтандырылады. Бірақ қабылданған шара аяғына дейін жеткізілмеді. Нормативтер ұзақ уақытқа тіркелді, ал субвенциялар және алып қоюлар бойынша бұл жасалмады. Нәтижесінде жергілікті бюджеттердің тұрақтылығы     өзгермейді.   «Бюджет жүйесі туралы» заң қабылданды.  1992-1998 жылдар  ағымында реттеуші салықтардан бөлулер нормативтері сәйкес жылдың      «Республикалық бюджет туралы» заңында жыл сайын қабылданатын, 1999 жылы тұрақты нормативтер қабылданып, ол ұзақ мерзім ағымында өзгертілмейтіні шешіліп, «Бюджет жүйесі туралы» заңмен бекітілді. Жеке тұлғалардан табыс салығы және әлеуметтік салықтар 100% жергілікті бюджеттерге бекітілді. Реттеуші салықтар ретінде 50% республикалық, 50% жергілікті бюджетке түсетін заңды тұлғалардан табыс салығы және 50% республикалық, 50% жергілікті бюджетке түсетін арақ өнімдері бойынша акциздер пайдаланылды. Ойын бизнесіне акциздер жергілікті бюджетке толығымен түсті, ал акциздердің қалған түрлері бойынша түсімдер республикалық бюджетке түсті.

Әлемдік  тәжірибе көрсеткендей бюджеттік жүйенің барлық деңгейлерінің ұзақ мерзімді баланстануын және дербестігін жоғарғы бюджеттерден субсидия, субвенция, трансферттер және қаражат бөлудің басқа формаларын бөлу көмегімен төменгі деңгейдегі бюджеттерге қаржылық көмек көрсету негізінде емес, ең бірінші салықтық бөлулер әдістерімен қамтамасыз ету қажет. Дегенмен, Қазақстан Республикасында салықтарды және кірістердің басқа түрлерін бюджеттер арасында таратудың нақты жүйесі жоқ. 1998-2000 жылдары бұл 50:50 жүйесіне жалған келтірілген. Мұндай тарату сәйкес бюджеттердің тағайындалған шығыс өкілеттіліктерінен шығады, сондықтан да экономикалық негізделмеген. Осыған байланысты Германия тәжірибесіне көңіл аударуға болады.  Мұнда жерлердің жанбасылық салықтық кірістерін теңестіру процесі, жерлердегі тұрғындар санына байланысты қосылған құнға салық бөлігін жерлер арасында бірыңғай формула бойынша таратудан басталады.  Бұл белгілі деңгейде сол немесе басқа жерлердің ерекшеліктерін ескеруге мүмкіндік береді. Нәтижесінде, әрбір жерде бөлінген қосылған құн сомасы мен сәйкес аумақтарда жиналатын немесе таратуға жатқызылатын салықтың жалпы көлемі арасындағы қатынасты қарастырса, онда алынған проценттік үлестер барлық жерлер үшін бірдей емес, дифференциалды болады. Ресейде 1998 жылға дейін Қазақстан Республикасында қандай да бір есептеулерсіз барлық аймақтарда қосылған құнға салық бойынша біркелкі нормативтер бекітілген.  Басқа реттеуші салықтарға қатысты жағдай осындай болған. Әрине мұндай нормативтер  әрбір аумақтың ерекшеліктерін ескере алмайды және артта қалушы аймақтар бойынша жанбасылық салықтық ресурстарды минималды қажетті деңгейге дейін теңестіруге әсер ете алмайды. Сондықтан бірыңғай нормативтерді барлық аймақтар үшін бірдей төменгі деңгейді анықтайтын – минималды міндетті деңгей, яғни базалық ретінде қарастыруға болады.