Совершенствование управления финансовыми ресурсами муниципального образования

В настоящее время  наличие местного бюджета является характерным признаком городского округа , его непременным атрибутом.

Отметим и такую тревожную  тенденцию в современном развитии местного самоуправления как все  усиливающийся дисбаланс между  доходной и расходной частями  местных бюджетов. Между тем требование сбалансированности бюджетов в качестве одного из основных принципов бюджетного процесса законодательно закреплено в ст.28 Бюджетного кодекса РФ. Такой подход подкрепляется и практикой многих зарубежных государств, выработавших некоторые общие принципы рационального распределения обязанностей между уровнями власти по оказанию определенных услуг и адекватного закрепления за соответствующими бюджетами необходимых для этого финансовых средств.

Наибольшей эффективности  в осуществлении того или иного  полномочия и связанной с ним  расходной функции можно добиться, если оно будет закреплено за низшим из тех уровней власти, которые могут его выполнить. Поэтому финансирование должно осуществляться из бюджета того городского округа , которое и несет ответственность за решение конкретной задачи, предоставление услуг и т.д.

Местный бюджет представляет собой форму образования и  расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и функций  местного самоуправления. Таким образом, формирование каждого местного бюджета обусловлено важнейшей задачей - финансовым обеспечением реализации полномочий местного самоуправления на территории городского округа. Эти полномочия в соответствии с законодательством тесно увязываются с решением вопросов местного значения, а также с реализацией переданных органами государственной власти отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Конкретный перечень вопросов местного значения установлен в ст.6 Федерального закона "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот перечень не является закрытым, муниципальным образованиям предоставляется право принимать к рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Реализация таких дополнительных вопросов определяется финансовыми возможностями муниципальных образований.

Вместе с тем закрепленный перечень является настолько широким, что вызывает сомнение сама возможность реализации всех этих полномочий. Проблема усугубляется и слабой ресурсной базой местного самоуправления. Все это изначально не может не определять сильную зависимость органов местного самоуправления, отвечающих за решение вопросов местного значения на территории своего городского округа , от помощи и благорасположения органов государственной власти прежде всего субъектов Российской Федерации.

К основным характеристикам  бюджета относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.

Ответственный за подготовку проекта бюджета орган местного самоуправления вносит проект решения  о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного  органа местного самоуправления в срок, определенный муниципальными правовыми актами.

БК РФ в ст. 6 устанавливает, что минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допустимая стоимость  государственных или муниципальных  услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Выравнивать бюджетную  обеспеченность городских и сельских поселений Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается тремя способами:

1) за счет бюджета  субъекта Федерации путем предоставления  дотаций из образуемого в составе  его расходов регионального фонда  финансовой поддержки поселений;

2) за счет средств  бюджетов муниципальных районов  путем предоставления дотаций  из образуемых в составе их  расходов районных фондов финансовой  поддержки поселений;

3) за счет дополнительных  нормативов отчислений от федеральных  и региональных налогов и сборов, установленных для бюджетов поселений. Эти нормативы отчислений полностью или частично могут заменять вышеназванные дотации. Порядок расчетов данных нормативов устанавливается законом субъекта Федерации в соответствии с БК РФ.

Законом предусматривается создание регионального фонда финансовой поддержки поселений. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» устанавливает, что региональный фонд финансовой поддержки поселений может образовываться в составе бюджета субъекта РФ. Целью создания регионального фонда является выравнивание исходя из численности жителей финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Дотации из названного фонда  распределяются между бюджетами  поселений исходя из численности  жителей поселений в расчете  на одного жителя и финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Следует отметить, что подушевое выравнивании бюджетной обеспеченности не учитывает различий в налоговом потенциале муниципальных образований. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений предусматривается создание районных фондов финансовой поддержки поселений.

Дотации из регионального  фонда финансовой поддержки поселений  или заменяющие эти дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных  и региональных налогов и сборов утверждаются ежегодно законом субъекта Федерации о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.

Согласно ч. 4 ст. 60 Федеральным  законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений предусматривается создание районных фондов финансовой поддержки поселений в составе бюджетов районов. Дотации из этих фондов должны предоставляться поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности поселений данного городского округа .

Представительные органы муниципального района утверждают решением о бюджете муниципального района на очередной финансовый год распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений.

Если бюджетная обеспеченность поселения до выравнивания бюджетной  обеспеченности в два и более  раза превышает средний по данному  субъекту РФ уровень, законом субъекта РФ может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Закон устанавливает  верхнюю границу объема изъятия  средств. Размер субвенции не может  превышать 50% разницы между общими доходами бюджета поселения, учтенным при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения и двухкратным средним уровнем бюджетной обеспеченности поселений по субъекту Федерации.

Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных  районов и городских округов в целом аналогичен выравниванию бюджетной обеспеченности поселений.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает  образование фонда муниципального развития. Данный фонд находится в составе расходов бюджета субъекта Федерации. Целью создания фонда муниципального развития является предоставление местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. В Законе подчеркивается долевой характер предоставляемой финансовой помощи.

Органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные  полномочия лишь при условии предоставления им необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов.

В силу этого федеральные  законы и законы субъектов Федерации  должны предусматривать ежегодно размер субвенций отдельно по каждому переданному полномочию. Такое условие защищает нижестоящие бюджеты от необеспеченных финансовых мандатов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает создание федерального и регионального фондов компенсаций. Задачей данных фондов является обеспечение финансирования государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, на минимально гарантированном на всей территории Российской Федерации или субъекта Федерации уровне.

 Региональный фонд  компенсаций формируется как  за счет доходов бюджета субъекта  Федерации, так и за счет  субвенций из федерального фонда  компенсаций. Субвенции из федерального  фонда предоставляются региональному фонду, если органам местного самоуправления переданы государственные полномочия федеральными законами.

Согласно ч. 3 ст. 63 в  качестве критерия распределения субвенций  из регионального фонда компенсаций  между муниципальными образованиями данного субъекта Федерации, которые осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, установлена численность населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат).

В ч. 4 предусмотрены аналогичные  критерии распределения субвенций, предоставляемых из федерального фонда  компенсаций на данные цели.

Вместе с тем данные критерии не могут гарантировать  полной компенсации расходов муниципальных  образований на осуществление всех видов переданных им отдельных государственных полномочий, что противоречит ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, которая предусматривает обязательную передачу органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий.

Согласно ст. 1 БК РФ муниципальный  заем (заимствование) - передача в собственность городского округа денежных средств, которые муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа.

Важным фактором укрепления финансовой базы местных бюджетов является развитие рынка муниципальных заимствований, который включает рынок банковских кредитов и рынок ценных бумаг.

Статья 16 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития городского округа , утвержденных в порядке, установленном уставом городского округа . Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий год. Следует отметить, что нормы данного закона действовали  до 1 января 2006 г.

Успешное развитие системы  муниципальных обязательств зависит  от привлекательности муниципальных  обязательств для инвесторов. Такая  привлекательность во многом обеспечивается прозрачностью схем расходов, а также четким определением круга источников выплаты доходов по таким обязательствам.

Исполнить бюджет - значит обеспечить полное и своевременное  поступление всех предусмотренных  по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы. Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса означает мобилизацию всех запланированных по бюджету доходов и финансирование предусмотренных расходов.

Причинами экономической  неэффективности местного самоуправления являются не только недостаточность финансовых ресурсов, но и низкий квалификационный уровень муниципальных служащих. Руководитель финансового органа местной администрации должен обладать высокой квалификацией, так как в какой-то мере от его решений зависит экономическое состояние городского округа . В силу этого в качестве положительного момента нового Закона можно отметить требования о назначении на должность руководителя финансового органа местной администрации лишь лиц, соответствующих квалификационным требованиям, которые должны быть утверждены Правительством РФ.

Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно исполняют местный  бюджет. В свою очередь БК РФ предусматривает  казначейское исполнение бюджетов.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» положение об осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным казначейством вступил в силу с 1 января 2005 г. С этого момента муниципальные образования перешли на кассовое обслуживание исполнения соответствующих бюджетов Федеральным казначейством. Следовательно, созданные муниципальными образованиями до 1 января 2005 г. собственные казначейства были упразднены.

Однако согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Поэтому возложение полномочий по кассовому обслуживанию исполнения местных бюджетов исключительно  на Федеральное казначейство не соответствует Основному Закону.

1.3 Финансовые  ресурсы муниципальных образований:  источники формирования и направления  использования

Финансы занимают особую роль в экономических отношениях. Их специфика проявляется в том, что они всегда выступают в денежной форме. Финансы носят распределительный характер и отражают формирование и использование доходов и накоплений субъектов хозяйственной деятельности в сфере материального производства, государства и участников непроизводственной сферы.