Совершенствование управления финансовыми ресурсами муниципального образования

Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов является высокая значимость финансовой помощи в финансировании основной массы муниципальных образований. Безвозмездные и безвозвратные перечисления от бюджетов других уровней по итогам 2008 г. составили в среднем 58% доходов местных бюджетов. В некоторых регионах местные бюджеты формировались практически только на основе финансовой помощи. Так, в Республике Дагестан доля финансовой помощи в местных бюджетах достигла значения 90,1%, в Республике Саха (Якутия) - 75,6%, Республике Тыва - 87%, в ЕАО - почти 94% [49].

Проблемы доходов, полученных с самой территории городского округа , сводятся к тому, что налоговая база большинства налогов, закрепленных за муниципалитетами, нестабильна и имеет трудности в мобилизации. Незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, приводит к серьезным проблемам в доходной части местных бюджетов. Так, наличие значительного числа федеральных льгот по земельному налогу, проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением приводят к снижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60% поступлений от земельного налога. Исчисление земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что в 2008 г. доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям - в 5 - 10 раз [49].

Поступления от налога на имущество физических лиц на протяжении ряда лет не являются серьезным источником доходов местного бюджета, что определяется рядом причин. С одной стороны, правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшего развития, а с другой - муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому что собственность физических лиц, как и их доходы, дифференцирована по группам домохозяйств и неравномерны по территориям.

Закрепленные федеральным  законодательством за муниципалитетами доходы от федеральных налогов и  сборов, а также отчисления от федеральных  и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации для зачисления их в местный бюджет (по региональному законодательству), по данным Минфина России, составляют около 88% в структуре налоговых доходов местных бюджетов. В целом закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы. Положительные примеры были продемонстрированы в тех регионах, где в целях пополнения доходной части местных бюджетов на местный уровень региональным законодательством была передана часть налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет. Но необходимость закрепления передаваемых налоговых доходов по единым нормативам, делая систему регулирующих налогов более прозрачной, исключает возможность маневра и гибкости при использовании данного инструмента межбюджетного регулирования. Использование единых нормативов приводит к еще большей дифференциации в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, так как данная модель не позволяет учитывать особенности каждого городского округа (численность и структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры и т.п.). Данные нормативы по-прежнему можно закреплять на ежегодной основе. При этом проявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможность бюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокая зависимость от политических решений региональных властей, использование доходов их этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив из поступлений в будущих периодах.

Межбюджетные трансферты, поступающие из региональных бюджетов в местные, подчиняются в своем  распределении общим принципам, на которых строится в современных условиях вся система трансфертного механизма в межбюджетном регулировании. Однако конкретные модели создания и распределения средств из различных фондов финансовой помощи муниципальным бюджетам на региональном уровне только формируются. В ряде случаев в основу разработанных методик оказания финансовой помощи посредством дотаций закладывается расчетный дефицит территории без оценки бюджетной обеспеченности, или оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется на основе фактических доходов и расходов местных бюджетов, что не позволяет объективно оценить финансовые потребности муниципалитетов в дополнительных средствах. Действующие методики достаточно сложные, непрозрачные.

Таким образом, развитие муниципальных финансов в условиях реформирования местного самоуправления можно охарактеризовать как достаточно противоречивое. С одной стороны, подавляющее большинство регионов активны в полномасштабном внедрении муниципальной реформы. Формально данный процесс идет достаточно успешно: к началу 2009 г. 57 субъектов Федерации реализуют муниципальную реформу в полном объеме. С другой стороны, ее первые итоги ставят под сомнение саму возможность самостоятельного выполнения всего комплекса прав и обязанностей по осуществлению бюджетного процесса со стороны органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.

Перспективы развития муниципальных  финансов в России определяются не только муниципальной реформой, но процессами реформирования бюджетной системы страны в целом. В частности, введены институциональные нормы по регламентации межбюджетных отношений для муниципалитетов, в которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) превышает установленные Бюджетным кодексом РФ (табл.3.1.).

Отметим, что ограничительные  меры для территорий, получающих высокие  объемы финансовой помощи, не должны доминировать в решении вопросов укрепления финансовой самостоятельности местных властей. Высокая доля финансовой помощи не означает априори неэффективного управления муниципальными финансами и может наблюдаться в муниципалитетах, проводящих разумную бюджетную политику.

Таблица 3.1 - Дополнительная регламентация межбюджетных отношений для муниципальных образований

Размер финансовой помощи определяется различными факторами, в числе которых могут быть особенности методики распределения межбюджетных трансфертов, общий объем средств, выделяемых властями на цели межбюджетного выравнивания, прочие факторы, не зависящие от решений местных властей. Кроме того, возможность установления ограничений для территорий по причинам, не связанным с нарушениями бюджетного законодательства или неэффективным расходованием бюджетных средств, может привести к искажению соответствующих статистических данных и снижению прозрачности бюджетного процесса. В связи с этим очевидно, что система бюджетных ограничений должна строиться на критериях эффективного или неэффективного управления муниципальными финансами.

Анализ поступлений  по налогу на доходы физических лиц  показал, что рост поступлений налога незначительный, в том числе и из-за несовершенствования информационной базы. Администрация в течение ряда лет неоднократно предпринимала попытки по проведению переоценки недвижимого имущества. Но сначала ему препятствовала неустойчивая экономика, затем невозможность выделения бюджетных средств на эти цели, так как эта работа требовала немалых финансовых вложений , которые для городского постоянно дефицитного бюджета были непосильны.

В 2006 году в городском округе началась реализация программы реформирования муниципальных финансов, проводимой Минфином РФ. Одним из мероприятий, осуществляемых в рамках этой программы было проведение инвентаризации объектов недвижимости для целей налогообложения. Участие городского округа в программе дало провести переоценку объектов недвижимости, потратив изначально собственные средства городского бюджета, но в случае успешного участия в процессе реформирования получить от Минфина РФ возмещение понесенных затрат.

Межбюджетные трансферты призваны выполнять две основные функции - выравнивающую и стимулирующую. Первая направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности тех муниципалитетов, где она меньше минимально необходимого уровня, а вторая - на стимулирование увеличения налогового потенциала, повышение эффективности управления муниципальными финансами. Система финансового выравнивания, несмотря на формализованный подход, имеет существенный недостаток: при низком уровне налоговых доходов и гарантированном получении дотации муниципалитеты мало заинтересованы в увеличении доходной базы своих бюджетов, что порождает иждивенческие настроения. При объективном ограничении сферы установления единых нормативов в силу значительной дифференциации налоговой базы муниципалитетов замена дотаций дополнительными нормативами отчислений от налогов позволяет в определенной степени нивелировать негативный эффект дотаций путем предоставления права добиваться увеличения доходной базы бюджетов. Именно на решение этих задач было направлено использование в 2006—2008 гг. механизма замены дотаций на дополнительные нормативы отчислений от любых федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. Предполагалось с 2009 г. закрепление данной нормы на постоянной основе.

Однако совершенствование  межбюджетных отношений, и в первую очередь путем введения бюджетно-налоговых механизмов на постоянной основе, невозможно рассматривать без учета складывающейся ситуации на финансовом рынке, вызвавшей ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны. В настоящее время бюджетная политика направлена на преодоление кризисных явлений, которые могут происходить в течение более двух лет. В этой ситуации особую значимость имеет сохранение устойчивости бюджетов всех уровней. С этой целью внесены изменения в бюджетное и налоговое законодательство, предусматривающие как расширение налоговой базы регионов (передача федеральной доли акцизов на нефтепродукты и 0,5 процентных пункта ставки налога на прибыль) и оказание им дополнительной финансовой помощи (возможность предоставления кредитов на срок до 3-х лет и увеличение объема бюджетных кредитов), так и их прав в осуществлении бюджетного процесса (например, право создания резервных фондов субъектов РФ, выделения кредитов муниципальным образованиям сроком до 3-х лет). Реализация всех принимаемых мер направлена на обеспечение полномочий регионов, в том числе и по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципалитетов и оказания им финансовой помощи.

Минфин России рекомендовал регионам и муниципальным образованиям придерживаться консервативных подходов к проведению бюджетной политики на 2009 г.: по определению параметров доходов, по ограничению принятия новых расходных обязательств и необеспеченному финансовыми ресурсами увеличению финансирования действующих обязательств, а также предусматривать особенности доведения лимитов бюджетных обязательств по непервоочередным расходам.

Бюджетный кодекс РФ, принятый в 2000 г., по объективным причинам не содержит положений, предусматривающих особенности осуществления бюджетного процесса в условиях кризиса. возможно, с учетом оценки текущего хода исполнения региональных и местных бюджетов и в случае необходимости, целесообразно рассмотреть вопрос о введении соответствующих норм в бюджетное законодательство.

Налоговый потенциал муниципальных образований является частью бюджетных ресурсов, и на его основе оцениваются возможности для реализации расходных обязательств, с учетом постоянной, с ноября прошлого года, динамики снижения налоговых доходов замена дотаций дополнительными нормативами будет, является уже не возможным, а реальным риском недополучения налоговых доходов, т.е. риском несбалансированности бюджетов и недостатка финансового обеспечения для исполнения уже принятых расходных обязательств муниципалитетов. при явном снижении доступности кредитных ресурсов муниципалитеты вынуждены будут обращаться к регионам за дополнительной финансовой помощью (бюджетными кредитами) или секвестрировать расходы.

С учетом данной позиции законом сохранено право замены дотаций только в отношении налога на доходы физических лиц, но с одновременным расширением сферы его применения. так, снято ограничение в части объема дотаций, которые могут быть заменены дополнительными нормативами, т.е. независимо от варианта выравнивания (подушевой трансферт или по бюджетной обеспеченности) дотации могут быть заменены полностью или частично. при этом законом установлены следующие обязательные условия:

- дополнительные нормативы  устанавливаются на срок не  менее 3-х лет, и их изменение  в течение текущего финансового  года не допускается;

- согласование с представительными органами муниципальных образований.

Недостаточная обеспеченность полномочий местного самоуправления финансовыми средствами девальвирует эффект муниципальной реформы и не позволяет органам местного самоуправления в достаточной степени реализовать свой управленческий потенциал. в этой связи обсуждение системы разделения налоговых источников между государством и муниципальными образованиями в целях укрепления финансовых основ местного самоуправления будет продолжено. представляется, что в числе критериев помимо учета степени равномерности размещения и мобильности налога должен быть взят и критерий экономической эффективности — возможности влиять на базу налогообложения и собираемость налога, т.е. зависимости налогового источника от деятельности соответствующего уровня публичной власти. налог на имущество юридических лиц и земельный налог являются местными, так как их стоимость во многом определяется развитием инфраструктуры конкретного муниципалитета, что относится к полномочиям органов местного самоуправления, в то время как поступления от налога на добавленную стоимость зависят от общегосударственной экономической политики, которая относится к федеральной компетенции. в этой связи предлагаемые налоги должны, с одной стороны, обеспечить местные бюджеты надежными налоговыми поступлениями, а с другой, позволить муниципалитетам влиять на увеличение доходной базы местных бюджетов.

С учетом экономической и финансовой стабилизации в дальнейшем целесообразно вернуться к рассмотрению вопроса о закреплении за муниципальными районами на постоянной основе налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в том числе в виде стоимости патента.

В настоящее время практика дополнительного закрепления за местными бюджетами данного налога — самая распространенная. На бессрочной основе единые нормативы от указанного налога за муниципалитетам и закрепили 27 регионов, из которых 13 регионов - полностью региональную часть в размере 90%[49].