Способы размещения государственных и муниципальных заказов (на материалах «мурманская детская городская больница)

Опыт США был использован  и при создании единой системы закупок Европейского союза. В странах Евросоюза создана единая система наднационального законодательства. Ее основными целями являются:

– оптимизация закупок для государственных нужд при минимизации расходов;

– обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;

– соблюдение требования публичности;

– содействие осуществлению честного и открытого бизнеса;

– помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов.

Американский опыт был  использован также при разработке в Евросоюзе (далее по тексту ЕС) процедур, способов и методов проведения закупок для государственных  нужд, основ построения их информационного  обеспечения. Подобные работы в Европе начались позднее, и создание наднационального законодательства по этим вопросам здесь является более сложной проблемой из-за существующих различий в законодательствах стран, входящих в Евросоюз.

Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран – членов Европейского Союза, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале ЕС». Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 г.; теперь официальной является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна через Интернет. Она ежедневно пополняется 500 – 750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в Евросоюз; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам госзакупок.

В странах ЕС  существуют  две доминирующие модели организации  закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.

При распределенной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.

Централизованная модель предусматривает создание своеобразного  закупочного центра, куда стекаются  заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации  формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании.

Плюсы и минусы обеих  схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. В свою очередь централизованная модель, обеспечивающая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг. Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире

В ЕС наиболее эффективным  оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами).

Анализ мирового опыта  применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных  закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров).

Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам. Требования по закупкам к странам – членам Всемирной торговой организации зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами ЕС.

В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся  система базовых принципов, которые  включают в себя:

– прозрачность,  открытость и доступность информации о закупках;

– подотчетность и соблюдение процедур, т.е. четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;

– открытую и эффективную конкуренцию  –  недопущение дискриминации;

– справедливость – равные возможности для всех участников закупок.

Эти принципы легли в  основу законодательства во многих странах  и закреплены рядом международных  документов, в частности многосторонним соглашением о государственных  закупках в рамках Всемирной торговой организации.

В европейских странах  предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, к товарам  обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров. Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ. Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ. Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.

Помимо открытых и  закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и  закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров. Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт. В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения и предложения которых не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.

В некоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5 – 10

А часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности  для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.

Немецкий опыт государственных закупок

По мнению российских экспертов, наиболее интересным опытом организации электронной системы  госзакупок среди стран Евросоюза  обладает Германия.

Федеративная Республика Германия как член ЕС обязана неукоснительно исполнять все без исключения положения европейского законодательства о государственных закупках, в противном случае велик риск принятия дисциплинарных мер со стороны Европейской комиссии и последующих разбирательств в Европейском суде. Германии удалось сравнительно легко адаптировать свое законодательство в сфере размещения государственных заказов к требованиям Евросоюза, поскольку создание конкурентной среды и недопустимость дискриминации позволяют рационально расходовать государственные средства. Европейское законодательство в сфере государственных закупок нашло свое отражение не в специальном законе, а в разделе германского закона о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство) – это соответствует положениям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается в контексте принципов рыночной экономики.

Система контроля процедуры  госзакупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчиками в соответствии с дефиницией Евросоюза. Таким образом, госзаказчиком считается и целый ряд частных структур. Система контроля включает в себя две инстанции:

– апелляционную, в форме независимого учреждения;

– судебную, в форме судебного органа.

Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа  в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые  обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.

Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.

Работа по совершенствованию  процесса государственных закупок  ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось  организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки.

Кроме того, в Германии давно и успешно действует  общественная организация экспертов  и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Кроме того, форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок (Public Procurement Award).

В Германии нередки случаи, когда заказчики путем «творческого»  толкования отдельных положений  законодательства о госзакупках пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики не брезгуют использовать приемы недобросовестной конкуренции вплоть до попыток подкупа представителей заказчика.

Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой. Но одним из актуальнейших в настоящее время является вопрос, сможет внедрение так называемых систем обеспечения качества у госзаказчика и подрядчиков помочь в борьбе с коррупцией или все же придется переходить к составлению «черных списков», которыми российских поставщиков пугает Минэкономразвития России.

 

 

3. Способы размещения заказов и условия их выбора

Закон делит все способы  размещения заказов на осуществляемые путем проведения торгов в форме  конкурса (открытый или закрытый), аукциона (открытый, в том числе в электронной  форме, или закрытый); и осуществляемые без проведения торгов (запрос котировок, у единственного источника, на товарных биржах).

Все процедуры госзакупок, применяемые  при размещении госзаказа в РФ, перечислены в статье 10 Закона № 94-ФЗ. Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями Федерального закона.

 Все способы размещения государственного  или муниципального заказа можно  разделить на две группы: путем  проведения торгов и без проведения  торгов.

 Для наглядности способы  размещения заказа представлены на  Рисунке 4.

 

К первой группе размещения заказа относятся  торги, проводимые в форме аукциона или конкурса. Об этом сказано в  статье 447 Гражданского кодекса РФ. Согласно статье 10 Закона № 94-ФЗ, этот способ размещения заказа также осуществляется в форме конкурса (открытого, закрытого) или аукциона (закрытого, открытого, в электронной форме).

Соответственно процедуру торгов можно определить следующим образом. Это форма закупки, при которой  сделка между заказчиком и поставщиком  заключается на основе предварительных предложений цены товара или иных критериев участниками, а затем выбора заказчиками наилучших и наиболее выгодных из этих предложений. На практике торги являются самым распространенным способом размещения заказа.

К процедуре закупок без проведения торгов относятся запрос котировок, закупка у единственного источника и на товарных биржах. Эти способы закупок можно назвать упрощенными. Они отличаются относительно небольшими затратами времени на заключение контракта и простотой проведения.