Способы размещения государственных и муниципальных заказов (на материалах «мурманская детская городская больница)

Между тем, как показывает практика проведения торгов и исполнения в дальнейшем заключенных по их результатам  контрактов, реальная конкуренция должна определяться не только количеством  принявших участие в торгах организаций, но и их производственно-финансовым состоянием.

Для того чтобы предупредить потери бюджета от неисполнения обязанности  по контракту, законодателем предусмотрено  установление обеспечения исполнения контракта.

По мнению Минэкономразвития  России, возможность поставщика успешно исполнить контрактные обязательства косвенно подтверждается и обусловливается тем, что финансовые и страховые организации, предоставляя банковскую гарантию (страхование ответственности) по контракту, вынуждены проверять поставщиков на предмет наличия достаточных у них для обеспечения ресурсов.

Между тем обязанность  устанавливать обеспечение законодательно возложена на государственного заказчика  лишь при цене контракта свыше 50 млн. руб., что в принципе является потенциальной базой для коррупции  при контракте с ценой ниже указанной суммы.

Следует также отметить, что неисполнение поставщиком обязательств по поставке товаров или выполнению услуг влечет не просто потерю бюджетных  средств, но и подрывает способность  государственного заказчика в полной мере исполнять свои полномочия в установленной сфере.

Таким образом, на современном этапе стоит проблема возврата к возможности установления требований к квалификации участников торгов, чтобы обеспечить исполнение контрактов и исключить возможность потерь бюджета в суммах авансовых платежей по неисполненным контрактам (с ценой до 50 млн. руб.).

Также до конца не решает вопроса обеспечения исполнения государственного или муниципального контракта предусматриваемая в  нем ответственность поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства и уплата неустойки (штрафа, пеней) за просрочку исполнения обязательства, так как в случае взыскания этих средств поставщик будет нести ответственность своим имуществом, которого в большинстве случаев недостаточно для обеспечения такого возмещения.

Еще одной мерой, обеспечивающей, по мнению законодателя, охрану интересов  государства при проведении госзакупок и гарантирующей в определенной мере обеспечение исполнения государственного и муниципального заказа, стало ведение реестра недобросовестных поставщиков, в который включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного или муниципального контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Ведение реестра должно исключить участие в торгах организаций, не выполнивших своих договорных обязательств. Между тем это не исключает рисков, связанных с действиями недобросовестных поставщиков (исполнителей, подрядчиков), поскольку учредитель организации, числящейся в реестре недобросовестных поставщиков, вправе создать новую фирму, которая может участвовать в конкурсах без каких-либо ограничений.

Еще одним примером непроработанности  нормативной базы государственных  закупок может служить отсутствие у госзаказчика права истребовать  устав организации либо иные учредительные  документы — участника размещения заказа, что исключает возможность  проверить полномочия руководителя организации в части его права подписывать государственный контракт от лица организации. Подобное право подписи может быть ограничено в уставе организации определенной суммой, свыше которой право заключать контракты или участвовать в конкурсе на право его заключения может быть возложено на совет директоров или собрание учредителей.

Между тем в случае отсутствия таких полномочий (в данном случае - их превышения) государственный  контракт является недействительной сделкой (в результате признания ее таковой судом либо независимо от такого признания (является ничтожной), что помимо неисполнения контракта, также повлечет недействительность обеспечения исполнения государственного контракта (банковской гарантии, страхования ответственности по контракту или передачи заказчику в залог денежных средств).

При размещении заказа путем  проведения торгов с участником в  случае проведения в отношении его  процедуры банкротства контракт не заключается, что также является одной из мер, обеспечивающих исполнение государственного контракта.

Между тем организации, находящиеся в процедуре финансового  оздоровления, как следствие лишаются возможности участвовать в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  или муниципальных нужд, что в принципе противоречит одной из целей принятия закона № 94-ФЗ – расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия.

Организации, находящиеся  в стадии оздоровления, заинтересованы оказать услуги или поставки, так как государственный заказчик - гораздо более устойчивый и надежный партнер, чем иные организации, что в свою очередь обеспечивает гарантированное поступление денежных средств.

В многочисленных публикациях  в СМИ, выступлениях и интервью по поводу эффекта от введения Закона о поставках идет дискуссия о том, что можно ли говорить об эффективности проводимых закупок в целом, если цена приобретаемых товаров выше цен, сложившихся в среднем на рынке, на 20 – 30 %. Как показывает практика, возможность завышать стоимость приобретаемых по результатам торгов товаров, работ и услуг обусловлена тем, что основанием для выбора конкретного поставщика могут выступать не только цена, но и качественные характеристики поставляемого товара.

Так, в действовавшем  до 2006 г. закон № 97-ФЗ, регулировавшем проведение конкурсов, было предусмотрено, что победителем конкурса должен признаваться участник конкурса, в  заявке на участие в конкурсе которого предложены лучшие условия поставок для государственных нужд. Для определения лучших условий по Закону о размещении заказов оцениваются и сопоставляются заявки по цене контракта и иным критериям, предусмотренным конкурсной документацией (таким как функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара, качество работ, услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг; объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг).

Таким образом, законодательные  положения, предполагавшие значительный допуск по качественной характеристике товара, так и остались действующими, что позволяет заказчикам использовать достаточно относительные характеристики, которые дают возможность отклонять вполне приемлемые заявки.

С момента принятия Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг  для государственных и муниципальных нужд» прошло более трех лет, однако до настоящего времени правовой потенциал закона используется не полностью, что в определенной мере обусловлено несвоевременной подготовкой Правительством РФ необходимых нормативных актов по вопросам, отнесенным к его компетенции, и без которых невозможно соблюдение всех требований указанного закона.

В частности, порядок  ведения реестра недобросовестных поставщиков, требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам  обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков, утверждены постановлением Правительства РФ от 15.05.2007 № 292, т.е. практически через 1,5 года после вступления в силу Закона о поставках.

Адрес официального сайта  РФ в сети Интернет для размещения информации о заказах для федеральных государственных нужд определен распоряжением Правительства РФ лишь 20 февраля 2006 г., т. е. спустя 2 мес. после вступления упомянутого Федерального закона в силу. Это привело к значительной задержке в проведении конкурсных процедур и заключении государственных контрактов.

Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, предусмотренный  ст. 10 ч. 4 Закона о поставках, утвержден  Правительством РФ  только 15 мая 2007г., т.е. через 1,5 года.

При этом до сих пор  Правительством РФ и не установлен порядок оценки заявок на участие  в конкурсе, предусмотренный ст. 28 ч. 7 закона № 94-ФЗ. До настоящего времени  не установлен порядок размещения заказов на поставки биржевых товаров для государственных или муниципальных нужд на товарных биржах, предусмотренный ст. 56 ч. 2 закон № 94-ФЗ.

Таким образом, до настоящего времени не завершено в полном объеме формирование нормативной правовой базы, необходимой для реализации положений Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Следует отметить, что  в течение последних трех лет  законодатель последовательно ужесточает административную ответственность за нарушения при проведении государственных закупок, что также в определенной степени гарантирует исполнение контракта, так как повышает ответственность председателя и членов комиссий. Так, размер штрафа для должностных лиц, допустивших нарушения в сфере государственных закупок, увеличен с 1 октября 2007г. с 2,5 тыс. руб. до 50 тыс. руб.

Наряду с административной ответственностью законодательством  РФ предусмотрена и бюджетная  ответственность в виде блокировки бюджетных средств за нарушения установленного порядка государственных закупок.

Между тем до февраля 2006г. БК РФ (ст. 72) устанавливалось, что государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе, что давало основания для блокировки средств, использованных без конкурса. После внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ, связанных с введением в действие нового закона о государственных закупках, в 2006 г. норма о заключении государственных контрактов на основе конкурса или торгов из Бюджетного кодекса РФ исключена.

На данный момент фактически БК РФ не регулирует государственных и муниципальных закупок и, как следствие, хотя ответственность в виде блокировки бюджетных средств им и предусмотрена, применить ее невозможно, что требует законодательного разрешения.

При закупках с ценой  поставки, превышающей сложившиеся  на рынке цены на аналогичные товары, естественно возникает вопрос о  коррупции и излишне потраченных  бюджетных средствах, что равнозначно  хищению и предусматривает уголовную  ответственность. Такая позиция изложена в ст. 301 БК РФ и заключается в том, что при выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом РФ.

Между тем уголовная  ответственность непосредственно  за нарушения в сфере государственных  закупок Уголовным кодексом РФ не предусмотрена. Единственной статьей Уголовного кодекса РФ, предусматривающей уголовную ответственность, в этом случае может выступать ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», заключающаяся в ответственности за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Законом о поставках предусмотрена норма, что заказчик обязан отказаться от заключения контракта с победителем торгов при предоставлении заведомо ложных сведений.

Между тем проверка представленных участником к проводимому конкурсу, аукциону или запросу котировок документов, подтверждающих соответствие их требованиям, предъявляемым к участникам размещения заказа, очень проблематична с учетом ограниченности срока на ее проведение, который составляет всего 20 дней, и длительность которого обусловлена нормой ст. 448 ГК РФ, определяющей, что договор должен быть подписан сторонами не позднее двадцати дней или иного указанного в извещении о проведении торгов срока после завершения торгов и оформления протокола.

Несмотря на столь  ограниченный срок, обязанность проверять достоверность представленных участниками сведений возложена исключительно на государственного (муниципального) заказчика, конкурсную или аукционную комиссию и эти органы не вправе возлагать на участников размещения заказа обязанность подтверждать соответствие установленным законодательством требованиям. При этом в законодательстве РФ не предусмотрена ответственность участников размещения заказа за предоставление о себе недостоверных сведений.

Таким образом, в настоящий  момент при проведении государственных закупок существует достаточное число проблем, требующих решения, наиболее весомые были перечислены выше. Среди них одно из главных мест занимает совершенствование механизма государственных закупок в части обеспечения исполнения государственных и муниципальных контрактов, так как своевременность, полнота и качество поставленных государственным заказчикам товаров, произведенных услуг сказывается на деятельности органов власти и муниципальных органов и обусловливает эффективность использования государственных и муниципальных средств.

Поэтому настоящий момент существует необходимость внесения соответствующих изменений в  Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг  для государственных и муниципальных нужд», связанных с установлением права государственных заказчиков определять требования к минимально допустимому уровню производственной оснащенности, финансовой обеспеченности и квалификации участников торгов в целях гарантии исполнения ими своих обязательств.