Перемены в курсе государственной политики. Последний император

По этой причине практически с первых дней существования обновленного Совета Министров начались серьезные конфликты между царем и премьером. СЮ. Витте, ставший первым главой кабинета, не хотел мириться с тем, что царь «желал действовать в нужных случаях с каждым министром в отдельности, стремился, чтобы министры не были в особом согласии с премьером». Со стороны Николая II к Витте проявлялись недоверие и ненависть, со стороны Витте к Николаю II - недоверие и презрение. Устойчиво негативное отношение Николая II к Витте, подогреваемое консервативной частью императорского окружения, добивавшегося смещения Витте с его поста, увенчалось отставкой последнего. Императору не удалось найти общего языка с первым главой кабинета, что во многом повлияло на то, что опыт первого объединенного правительства навсегда остался для императора отрицательным.

Не многим удачнее в последующем будет карьера на этом посту видных государственных деятелей - ПЛ. Столыпина и В Н. Коковцова. И только когда премьером становился человек, хорошо понимавший императора и разделявший его взгляды, как это было, например, с И.Л. Горемыкиным, между носителем верховной власти и главой Кабинета сохранялись ровные отношения. Да и как могло быть иначе, если Горемыкин, прекрасно усвоивший свою роль, «не скрывал отсутствия уважения... к Совету Министров, рассматривая это учреждение как бесполезное новшество и, давая понять своим коллегам, что он созывает их просто для выполнения пустой формальности».

Совет Министров в том виде, в каком он был создан в октябре 1905 г., просуществовал до Февральской революции, когда его функции как высшего органа государственного управления перешли к Временному правительству. За 12 лет существования объединенного правительства в нем председательствовало 8 видных сановников, причем И.Л. Горемыкин - дважды. Подчас это были люди случайные, но симпатичные Николаю И. Сегодня такая частая смена премьеров вряд ли вызовет удивление, но для того периода это имело особый знаковый смысл и свидетельствовало о постоянном намерении российского императора иметь покладистого главу исполнительной власти. В противном случае отставка премьера была неизбежной.

Через Совет Министров проходило огромное количество дел различной значимости. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию так называемого Малого Совета Министров. Заметим, что это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках этот орган именовался Советом Министров сокращенного состава.

В состав Малого Совета Министров входили товарищи (заместители) министров. К сфере его компетенции были отнесены текущие вопросы управления, а также предварительное, до внесения в правительство обсуждение ряда дел и вопросов; рассмотрение дел об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреждений; он же обсуждал вопросы координации тактики отдельных ведомств относительно Государственной думы и ряд других вопросов. Председатель Совета Министров получил право направлять для рассмотрения в Малый совет любые дела без коллегиального решения правительства. Это, безусловно, умаляло роль Совета Министров и одновременно усиливало роль премьера в контроле за вторым присутствием Совета. Заседал Малый Совет дважды в месяц.

Совет Министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом Министров 27 февраля 1917 г. На посту председателя Малого Совета сменилось 6 председателей. Как правило, возглавлял его один из членов Совета Министров, назначаемый императором.

Подводя итог преобразованиям, проведенным в верхнем эшелоне исполнительной власти накануне и в начальный период думской монархии, следует заметить, что все мероприятия в этой области преследовали одну цель — сплотиться вокруг престола для совместного противостояния посягательствам народных представителей на государственные устои.

Появление на политической арене представительного законодательного органа при всей ограниченности его прав и функций не могло не сказаться на всей системе государственного управления. Вряд ли можно считать с этого момента Россию конституционной монархией, поскольку отсутствовал ее главный признак — ответственность правительства перед Думой, тем не менее при всем желании обойтись без Думы или полностью ее игнорировать было нельзя. Можно заметить, что и образование Совета Министров в известной степени способствовало укреплению исполнительной власти, поскольку он оказывался между царем и Думой и принимал на себя основную критику и недовольство властью.

В системе высших государственных органов начала XX в. появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями — Государственная дума. Она приступила к работе 27 апреля 1906 г. Так начался непродолжительный (до падения самодержавия в 1917 г.) период думской монархии.

Выборы в I Государственную думу проходили на фоне первой русской революции, что в значительной степени отразилось не только на составе депутатского корпуса, но и на всей ее работе. В 82 губерниях и областях было объявлено военное положение или введены усиленная или чрезвычайная охрана. Более 70000 человек были заключены в тюрьмы за политические преступления. Собрания и митинги были запрещены, предвыборные собрания разрешались с огромным трудом. В этих условиях абсолютную победу на выборах одержала партия кадетов. Причина заключалась в том, что кадеты тогда оказались на самом левом фланге политического спектра. Избиратели, отдавая им свои голоса, голосовали скорее не за кадетов, а против правительства.

Расстановка политических сил в первой Думе была следующая: 176 (36%) депутатов представляли кадеты, 102 (21%) — трудовики (большинство из которых были крестьянскими), 100 (20%) - беспартийные. Остальные партии (Польское коло, мирного обновления, прогрессисты, партия демократических реформ, автономистов) имели незначительное представительство. Партии социалистической ориентации — социал-демократы и социалисты-революционеры  выборы бойкотировали.

Предметы ведения Государственной думы определялись «Учреждением Государственной думы» - документом, регламентировавшим ее деятельность. В соответствии с ним ведению Думы подлежали:

— предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

— государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, - на основании установленных правил;

— отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи;

— дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие высочайшего соизволения;

— дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

— дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов;

- дела, вносимые на рассмотрение  Думы по особым высочайшим  повелениям.

Как видим, права и сфера компетенции Государственной думы были четко оговорены и ограничены. Это было закреплено в новой редакции Основных законов Российской империи, принятой накануне начала работы нижней палаты. В соответствии с законодательством власть верховного управления оставалась всецело в руках императора, которому нераздельно принадлежали:

- вся власть по управлению  страной через министерство, ответственное  перед ним, а не перед народным  представительством и через всех  остальных должностных лиц, назначаемых  от его имени;

- все устройство и законодательство  об армии и флоте;

- право объявлять местность  на военном и исключительном  положении;

- разрешение займов в случае, если Государственная дума не  утвердит их во время сессии.

Таким образом, по меткому выражению С.Ю. Витте, новые Основные законы преследовали цель «отобрать у Думы все, что опасно трогать».

Программой деятельности I Государственной думы стал «адрес», составленный депутатами в ответ на тронную речь императора. Он содержал следующие требования:

- введение всеобщего избирательного  права;

- ответственное перед Думой  министерство;

- амнистия;

- отмена смертной казни и  освобождение страны от военного  положения;

- право Думы пересматривать  законы;

- свобода слова, совести, собраний;

- решение аграрного и рабочего  вопросов;

- ликвидация Государственного  совета;

- введение всеобщего бесплатного  обучения;

- реформа местного управления;

- равномерное распределение налогов.

Это был вызов власти, который не мог остаться без последствий Вопрос роспуска Думы стал делом времени. Очевидный перевес левых сил в составе Думы, следовавшая из этого явная оппозиционность власти, быстро прогрессировавший конфликт между законодательной и исполнительной властью предопределили ее судьбу: короткая и бурная ее жизнь завершилась на 72-м дне существования. 8 июля 1906 г. император подписал указ о роспуске Думы.

Около 200 депутатов, в основном члены кадетской фракции, не согласившись с императорским указом, собрались в Выборге и приняли «Выборгское воззвание», в котором содержатся призыв к избирателям в знак протеста против разгона Государственной думы не платить налогов и не посылать новобранцев в армию вплоть до созыва нижней палаты. Авторы воззвания были наказаны по всей строгости: все они, включая председателя Думы С.А. Муромцева, были осуждены, приговорены к разным срокам тюремного заключения и лишены впредь права избираться в органы народного представительства.

Разогнав первую Думу, власть тем не менее не решилась на отказ от народного представительства в системе государственной власти вообще. Этого не позволяла ни внутренняя, ни внешняя обстановка.

II Государственная дума, начавшая  свою работу 20 февраля 1907 г, казалась  еще более пестрой и более  радикальной по своему составу  выборы, прошедшие в январе, показали  усиление как левых, так и правых партий. И тем не менее, говоря о составе этой Думы, нельзя не отметить ее «полевение» по сравнению с первой. Значительная часть голосов избирателей, поддерживавших броские предвыборные обещания кадетов на первых выборах, отошла к представите-м социалистических партий, впервые принимавших участие в борах.

Процесс размежевания политических сил продолжался весь недолгий период работы II Думы, оказавшейся расколотой на раине правых (октябристы, черносотенцы), левых (социал-демократические депутаты) и кадетов, занимавших промежуточное и этому очень неустойчивое положение. Следствием этого стадо постепенное сближение кадетов с октябристами ради сохранения умы «любой ценой».

Однако далеко не все депутаты были настроены на сотрудничество с правительством. Кадетско-октябристской тактике «беречь Думу» противостояли революционные настроения депутатов левого фланга. Наиболее отчетливо это проявилось при обсуждении в Думе аграрного законопроекта, внесенного за 104 подписями фракцией трудовиков и предусматривавшего принудительное отчуждение частных земельных поместий. Правительство П.А. Столыпина, который возглавил Кабинет после роспуска I Думы, безусловно, не могло допустить такого поворота, и конфликт вновь стал неизбежен. Нарастало и раздражение министров, вызванное деятельностью Думы. Премьер-министр Столыпин, предлагая членам своего Кабинета как можно резче отвечать на нападки депутатов, сам вплотную занялся подготовкой роспуска Думы.

Поводом для разгона II Государственной думы стало обвинение 55 членов социал-демократической фракции в подготовке военного переворота. 1 июня 1907 г. в закрытом заседании Думы Столыпин потребовал немедленной выдачи депутатов-заговорщиков и предания их суду. Дума не дала согласие на привлечение их к судебной ответственности и постановила передать дело в специальную думскую комиссию, которая должна была рассмотреть заявление правительства в течение 24 часов. Правительство не стало дожидаться разоблачения явно сфабрикованного дела и, подгоняемое требованиями Николая II немедленно разогнать Думу, приступило к решительным действиям. В ночь со 2 на 3 июня 37 депутатов социал-демократической фракции были арестованы, остальные перешли на нелегальное положение, а утром 3 июня 1907 г. из высочайшего указа страна узнала о разгоне II Государственной думы.

Итак, вторая Дума разделила судьбу своей предшественницы. Однако силовое решение не погасило конфликта между исполнительной и законодательной властью. Перед верховной властью встал вопрос о целесообразности самого существования института Государственной думы, но отказаться от народного представительства вообще, вернуться к управлению страной через систему высших учреждений, существовавшую до 1905 г., самодержавие уже не могло и вынуждено было искать другие варианты приспособления парламентаризма к российской действительности.

Выход был найден. Одновременно с указом о роспуске Государственной думы 3 июня был опубликован императорский манифест об изменении порядка выборов в Государственную думу. И если роспуск императором Думы не противоречил законодательству (ст. 105 Основных государственных законов), то в соответствии с манифестом 17 октября 1905 г. правом единоличного принятия закона Николай II не обладал. Манифест 3 июня 1907 г. возвращал все на исходные позиции: император единолично принял решение об изменении избирательного закона, чем фактически прекратил действие манифеста 17 октября, а это было равносильно государственному перевороту. Недаром установившийся строй получил название «третьеиюньская монархия».