Президенциализм и политический режим: авторитарные тенденции

Президенциализм можно идентифицировать, по мнению Б.А. Майлыбаева, как систему  организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующейся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении президента.¹⁹

 О президенциализме можно  говорить только относительно  президентской формы правления.  Данное определение понятия «президенциализм» и будет использоваться в работе как наиболее подходящее.

В РФ институт президентства стал одним из первых демократических  институтов. Его история начинается с 1991 года, а конституционное оформление является результатом заимствования  зарубежного институционального опыта. Однако речь не идет о простом перенесении на российскую почву готовой демократической формы со всеми ее особенностями. В России институт президентства это особый вариант президентской власти, представляющий собой политическую надстройку над всеми ветвями власти, обеспечивающий взаимодействие между ними, выступающий верховным арбитром и гарантом конституции. Такая президентская модель, окончательно сформировавшаяся в РФ с принятием Конституции 1993г,  фактически была усвоена многими соседями по СНГ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2 Президенциализм versus парламентаризм:

теоретическая дискуссия

 

Теоретическая дискуссия по вопросу о политических институтах и типе режима в переходный для стран период, заслуживает особого внимания. Как полагает ряд исследователей основные различия между парламентаризмом и президенциализмом, а также тип избирательной системы, оказываются принципиально важными в ходе демократической консолидации.

Суть дискуссии заключается в том, что часть исследователей, являющихся сторонниками парламентской системы, рассматривает президенциализм как потенциально опасный в условиях еще не сложившихся политических институтов стран «новой» демократии. Начало дискуссий было положено Х. Линцем. На основе его взглядов среди ученых сформировался ряд противников и сторонников президентской системы. Недостатки и достоинства двух «чистых» систем рассматриваются не только с точки зрения становления и консолидации демократии, но и эффективности правления, результативности разных направлений публичной политики.

Х.Д. Линц характеризует парламентскую  и президентскую системы правления, и на основе тщательного сравнительного анализа систем отстаивает тезисы о  том, что, во-первых, парламентская система  чаще приводит к становлению стабильной демократии, и, во-вторых, она выступает гарантом ее сохранения.

Парламентаризм, согласно исследователю, - режим, при котором единственно демократическим законным институтом является парламент, а власть правительства находится в полной зависимости от парламентского вотума доверия. Парламентские системы могут включать и институт президентства (президент избирается прямым народным голосованием), однако президенты, как правило, не имеют возможности серьезно соперничать с премьер-министрами во всем, что касается властных полномочий. Президентство - режим, где президент, являясь главой исполнительной власти, наделен значительными конституционными полномочиями, включая контроль над составом кабинета и администрации, избирается прямым голосованием на определенный срок и не зависит от вотума доверия парламента. Он не только «держатель» исполнительной власти, но и символический глава государства.²⁰

Х.Д. Линц выделяет существенные моменты, которые делают уязвимым президентское правление. Важным недостатком президентской системы, исследователь считает отсутствие временной гибкости. В условиях постоянно меняющейся ситуации, смена президента, потерявшего доверие своей партии или народа, чрезвычайно сложна.  Громоздкие механизмы, предусматривающие его снятие в пользу более способного и примирительно настроенного преемника, могут сработать слишком поздно. И «то, что при парламентской системе вылилось бы в очередной правительственный кризис, при президентской системе свободно может переродиться, во всеобщий кризис режима».²¹

Кроме этого в президентской системе отсутствует механизм преемственности власти президента. Четко определенный срок полномочий приводит к распаду политического процесса на жестко разграниченные периоды не оставляя возможности для проведения преемственной политики и тактических корректировок. Ограниченные временные рамки сказываются на всем стиле политического руководства президента. Он может выдвигать непродуманные политические инициативы, принимать поспешные шаги по осуществлению своей программы. Законодательные механизмы этой системы могут вынести наверх человека, который при обычной избирательной процедуре никогда не стал бы главой государства, таким образом, власть переходит в руки политических аутсайдеров.

Еще одним аргументом «против» является работа президенциализма по принципу «победитель получает все». Опасность президентских выборов по такому принципу усугубляется жесткими сроками действия президентской власти, когда на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные. Мажоритарные тенденции такой системы, отмечает Линц, чреваты конфликтом. Выборы слишком высоко поднимают ставки при выборе президента, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации.

Самым уязвимым в системе президентской власти Линц считает двойную демократическую легитимность президента и парламента. Поскольку и парламент и президент являются всенародно избранными, каждый из этих органов может претендовать на уникальный всенародный мандат. Такое положение может стать источником конфликта между законодательной и исполнительной властью. При этом не существует демократических принципов разрешения споров между исполнительной и законодательной властями в отношении того, «какая же из них фактически является выразительницей воли народа».²²

И действительно, потребность в сотрудничестве между  институтами не очень настоятельна, так как сроки их полномочий не зависят от отношений между ними. Кроме того, снижение популярности президента может побудить парламентариев как можно дальше дистанцироваться от носителя верховной власти. Как справедливо замечает Валенсуэла, именно это обстоятельство способствовало поляризации чилийской партийной системы на уровне парламента. Членам президентской партии было невыгодно безоговорочно поддерживать президента. Особенно отчетливо это проявляется там, где президент не может быть избран на второй срок.

Опасность представляет то, что власть президента, утверждает Х.Дж. Линц, носит двойственный характер. С одной стороны, президент — глава государства, с другой — он выражает вполне определенный политический курс. В результате президент может оказаться в затруднении в том, что касается соединения символического аспекта политики с отправлением функций действительного главы исполнительной власти и лидера определенной группировки, борющегося за главенство своей партии и проведение в жизнь ее программы. В силу своего двойственного положения президент не может выступать в роли нейтрального арбитра в политических спорах.

А. Валенсуэла основным недостатком президентской формы правления  считает то, что президенты часто не справляются с задачей обеспечения согласованной деятельности крупных парламентских фракций, и это приводит к обострению естественного соперничества между ветвями власти. В отличие от парламентской формы правления у президентской власти нет готовых решений о путях выхода из политического тупика без поддержки президента парламентским большинством. Результатом может быть полный «паралич правительства».²³

Одним из более  веских аргументов против президентской системы исследователь называет склонность к утверждению режима личной власти. Стремление к обеспечению сильной и стабильной исполнительной власти и подозрительностью в отношении той же президентской власти в рамках системы президентского правления сказывается на общей политике и стиле руководства, на конкретных политических решениях и высказываниях президента.

Несмотря на то, что многие исследователи  называют нестабильными парламентские  системы, Линц отмечает, что тем самым упускаются из виду нестабильность президентских кабинетов. Также мало кто замечает, что парламентские системы именно в силу своей кажущейся нестабильности – редко впадают в глубокие кризисы. ²⁴

Защитники президентской системы  в свою очередь приводят не менее  убедительные доводы. М.С. Шугарт и Дж. Кэри преимущества президентской демократии сводят к следующим основным тезисам: подотчетность, идентифицируемость, взаимные сдержки и арбитраж.

Подотчетность характеризует степень, и средства, с помощью которых  выборные политические руководители несут ответственность перед гражданами. Чем более прямой является связь  между сделанным электоратом выбором и его ожиданиями относительно деятельности руководителей, тем выше уровень подотчетности. На практике, считают исследователи, избирателю нужно лишь одно – возможность применить эффективную санкцию против правительства на следующих выборах. «С точки зрения максимизации прямой подотчетности руководителей избирателям, президентская система имеет явное преимущество перед парламентской, так как избиратель отдает свой голос носителю исполнительной власти, который не может быть сменен вследствие изменения соотношения сил в парламенте».²⁵ 

Идентифицируемость подразумевает способность избирателей еще до завершения избирательной кампании предвидеть вероятный состав потенциальных правительств. Усиление идентифицируемости предполагает, что избирателям предоставляется возможность сделать выбор на перспективу.

Таким образом, парламентская система  хороша тем что «позволяет избирателю попросить именно то, что ему нужно, президентская же система позволяет ему точнее знать наперед, что он получит».²⁶ 

Известно, что президентская система  отличается наличием комплекса «сдержек и противовесов». Эта система, утверждают Шугарт и Кэри,  не только усиливает  контроль парламента над исполнительной властью, но и исполнительной власти над парламентом. Недостатком парламентской системы является то, что здесь выживание исполнительной власти зависит от доверия ассамблеи, а значит, исполнительная не способна эффективно противостоять парламенту. Президентская система позволяет исполнительной власти прибегать к праву вето без угрозы ее собственным позициям.

Если Х.Дж. Линц считает недостатком  президентства невозможность президента выступать в роли нейтрального арбитра, то Шугарт и Кэри утверждают обратное. В условиях, когда президент имеет поддержку парламентского большинства, ему не нужно выступать в качестве арбитра. Президентская инициатива будет поддержана конгрессом. Когда у президента нет такого большинства, роль арбитра является последней из доступных ему возможностей. То, что президент не связан необходимостью сохранять доверие парламента, позволяет выступить ему в этой роли лучше, чем опирающимся на меньшинство премьер-министрам.

Необходимо рассмотреть  еще некоторые спорные моменты, касающиеся критики президентской системы. Из всех замечаний в адрес президентской системы наибольшую обеспокоенность у сторонников парламентской системы вызывает заключение о том, что президентская демократия склонна к авторитаризму. Здесь возникают  два вопроса: Возможно, авторитаризм ведет к утверждению президентской системы? И действительно ли что парламентская демократия функционирует лучше президентской?

Если учитывать, что авторитарные лидеры и авторитарные элиты заинтересованы в президентской форме, можно утверждать, что действительно авторитаризм ведет к утверждению президентской системы. Авторитарным лидерам и элитам президентская конституция более выгодна, чем парламентская. Но чаще всего происходит так, что они просто игнорируют любую конституцию, осуществляя власть жесткими методами. Поэтому предположение о склонности авторитаризма к президентской системе сомнительно.

Тогда, всякая ли президентская  система способствует формированию авторитарного режима? Как считают  М.С. Шугарт и Дж. Кэри, необходимо учитывать при каком режиме принималась форма правления. Если эта форма принималась в недемократической ситуации, бессмысленно доказывать ее влияние на авторитаризм. Вопрос о негативном воздействии президентской системы на демократию возможен тогда, когда она принималась при режиме, характеризующемся хотя бы минимально демократическими элементами.

Но, даже не смотря на веские аргументы в защиту президентской  системы, Шугарт и Кэри признают, что  более обоснованной является критика  президентской системы, касающаяся объема президентской власти и независимости президентов от парламентов и партий. Даже премьер-министры, доминирующие над другими членами правительства, в конечном счете, несут ответственность перед своими партиями. Примером может служить Великобритания, когда премьер-министр Маргарет Тэтчер была смещена со своего поста консервативной партией, после публичной критики в ее адрес со стороны других членов правительства. В то же время, признают исследователи, «при президентской системе правительство и, в особенности, его глава не подотчетны другим выборным органам».²⁷

Итак, согласно сторонникам парламентаризма, основными недостатками президентской  системы являются - отсутствие временной  гибкости, мажоритарные тенденции, двойная  демократическая легитимность, отсутствие арбитража, склонность к утверждению режима личной власти. Сторонники президентской системы утверждают, что такой системе свойственен арбитраж, идентифицируемость, подотчетность электорату и система сдержек и противовесов. Таким образом, что одними исследователями рассматривается как недостаток, другими расценивается как достоинство. Негибкость президентской системы волнует сторонников парламентаризма в связи с невозможностью смены президента и правительства, в то время как их оппоненты считают это качество обеспечивающим эффективность в деятельности президента и способность противостоять частым изменениям.