Президенциализм и политический режим: авторитарные тенденции

Критику аргументов Х. Дж. Линца и  его сторонников дает Д. Горовиц. Исследователь считает, что отобранные примеры Линца имеют отношение только к одному региону – Латинской Америке. В то время если бы Линц сосредоточил свое внимание на процессах нестабильности Азии и Африки, то он бы заметил, что «здесь главным виновником были, несомненно, парламентские системы»²⁸.

Убедительным является следующий довод Д. Горовица: «Одно из возражений Линца против президентской власти состоит в том, что она влечет за собой ненужное противоречие между исполнительной и законодательной властью, особенно если две эти ветви контролируются различными партиями. Однако поскольку разные ветви власти контролируются различными партиями, то, следовательно, система не привела к исходу типа «победитель получает все»²⁹.

При избрании президента не следует  использовать ни мажоритарный принцип, ни принцип относительного большинства, считает Д. Горовиц. В разделенном обществе президентов следует избирать по иному принципу — такому, который может обеспечить широкую распределенную поддержку избранного президента. Это облегчило бы решение проблемы президента, избранного незначительным большинством голосов, который подвержен иллюзии, что у него гораздо более широкий мандат. Положение, при котором победитель получает все, является производным от типа избирательной системы, а не абстрактного института президентства, утверждает исследователь. Доводы Линца предполагают наличие определенной процедуры избрания, которая не обязательно является лучшей.

Наконец, Горовиц делает вывод, что  суждения Х.Дж. Линца основываются на «искусственно сконструированных», «воображаемых» воззрениях на президентскую власть. Кроме того, Линц должен возражать не против президентского правления, а против выборов по принципу относительного большинства, приводящих к отстранению проигравших от власти, и против демократии, построенной на соперничестве, с ее резким разграничением между победителями и проигравшими, правительством и оппозицией.³⁰

Нельзя согласиться, что модель президентской власти Дж. Линца абстрактна и воображаема. Его исследование основано на тщательном анализе значительных систем президентской власти. В ответ на критику, Дж. Линц признает,  что изучение демократических режимов не может быть отделено от анализа избирательных систем, и его анализ не охватывает все возможные системы президентских выборов.

Что касается парламентских систем с избирательными системами, основанными на принципе относительного большинства, то здесь премьер-министр, как и президент, может обладать большей властью, чем глава исполнительной власти, примером является премьер-министр Великобритании М. Тэтчер. «Хотя фактическое положение сильного премьер-министра типа госпожи Тэтчер сравнимо с положением президента, пользующегося поддержкой большинства законодателей, с юридической точки зрения отличие между президентской и парламентской системами все же значительно. Если бы, например, госпожа Тэтчер начала действовать нерешительно или превратилась по какой-либо иной причине в помеху, консервативное большинство палаты общин могло бы убрать ее с поста премьер-министра без какого-либо конституционного кризиса. Не было бы никакой необходимости продолжать бесполезно держать ее на посту, как бывшего аргентинского президента Рауля Альфонсина или президента Перу Алана Гарсиа».³¹

Разумеется, парламентские демократии, в которых одна партия, обладающая жесткой дисциплиной, завоевывает  абсолютное большинство мест, оказываются в положении, близком к тому, когда «победитель получает все». Но такая ситуация как указывает Х.Дж. Линц, не является наиболее часто встречающейся в парламентских системах. Более того, даже если британская Вестминстерская модель имеет определенные черты, позволяющие «победителю получать все», эти черты становятся еще более выраженными при президентском правлении.

Х.Дж. Линц также отмечает, что достоинство  парламентской системы в том, что члены кабинета обычно могут  набирать значительный опыт. Премьер-министрами обычно назначаются лица, которые уже занимали ранее правительственные посты. В большинстве президентских систем каждый новый глава исполнительной власти, вероятней всего, станет подбирать тех людей, которым он лично доверяет. Кроме того, поскольку президент и его кабинет не нуждаются в абсолютном доверии парламента, он может выбирать советников и министров извне политических кругов.

В рамках дискуссии исследователи  выявили достоинства и недостатки каждой системы. К недостаткам президентского правления можно отнести   отсутствие временной гибкости, двойную демократическую легитимность, отсутствие арбитража, склонность к утверждению режима личной власти, нестабильность президентских кабинетов, высокую неэффективность правления и мажоритарные тенденции. К достоинствам - подотчетность электорату, систему сдержек и противовесов, идентифицируемость.

Однако на протяжении 1973 -1989гг демократическими оставались в течение десяти лет подряд 17 из 28 (или 61%) парламентских республик и только 5 из 25 (20%) президентских. Другими словами, уровень «выживаемости» парламентских демократий в 3 раза выше, чем президентских.³²

При всех достоинствах и  недостатках необходимо учитывать, что политическая система парламентской республики – менее рискованный инструмент. Именно при президентской системе труднее всего достичь консенсуса при проблеме двойной легитимности. Структурные изъяны, изначально заложенные в системе президентской власти, делают вероятным то, что многим президентским системам придется столкнуться с серьезными проблемами, аналогичными тем, которые некоторым парламентским системам уже удалось успешно преодолеть.

Разница между парламентаризмом и президенциализмом не имеет  большого значения для стран консолидированной  демократии. Опыт же транзитных обществ и новых еще не устоявшихся демократических режимов, напротив, показывает, что сохранение и укрепление демократии зависит от системы политических институтов.

Демократия это, прежде всего, правила игры, более или менее добровольно принятые большинством участников политического процесса. Одним из таких правил являются политические институты. Именно институты создают ограничительные рамки для политических акторов, влияя тем самым на их поведение и в конечном итоге – на социальные результаты.

2. Президентская система  на постсоветском пространстве

2.1 Президентская система  в России и странах СНГ: логика  развития

Наиболее полный анализ отношений  между президентской и законодательной  властью в системах, в которых  президент и парламент обладают независимой друг от друга легитимностью, содержится в классической работе неоинституциональной школы М. Шугарта и Д. Кэрри.³³ Предметом их исследования являются 52 таких системы. В зависимости от объема полномочий президента и конфигурации его отношений с кабинетом и парламентом авторы различают три основных типа таких систем:

Президентские – в которых президент  является главой исполнительной власти, формирует правительство и обе  ветви власти не могут прекратить срок полномочий друг друга (т.е. невозможны вынесение вотума недоверия и роспуск парламента президентом).

Премьер-президентские, в которых  президент обладает существенными  исполнительными полномочиями, но основной их объем принадлежит кабинету, опирающемуся на доверие парламентского большинства.

Президентско-парламентские, в которых  кабинет назначается президентом, но требует одобрения парламентским  большинством. В таких системах президент, как правило, обладает правом роспуска парламента и/или существенными  полномочиями в законодательной  области.

Одним из элементов политических изменений в государствах, образовавшихся  на месте СССР, стало введение института президентства. Именно институт президентства стал центральным в новых системах этих стран. Так «чисто» президентская модель была установлена в Туркменистане, Таджикистане,  Узбекистане и Грузии, президентско-парламентская Молдове, Украине, Белоруссии, Азербайджане, Казахстане, Киргизии, Российской Федерации и Армении.

В начале 2000х гг., Молдова начала ослабление президентской власти и  перешла к парламентской системе. Президент Республики Молдова теперь избирается парламентом.³⁴ Начиная с 2003 года Украина, с политической реформы, инициированной президентом Л.Кучмой, идет по пути становления премьер-президентской системы. Парламент становится все более значимым институтом в стране. Верховная Рада получает право формировать правительство и назначать премьер-министра. Кандидатура главы правительства предлагается парламентским большинством.³⁵ Ответственность парламента и его полномочия существенно возрастают, президент напротив, теряет значительную часть своих полномочий.

Армения, Азербайджан, Белоруссия, Грузия, Киргизия, Туркменистан, Украина избирают президента всеми гражданами на всеобщих выборах на пять лет не более двух сроков подряд, Таджикистан, и Узбекистан на 7 лет, Российская Федерация на 4 года. Согласно конституции Казахстана президент избирается сроком на 5 лет, одно и то же лицо не может быть избрано президентом более двух раз подряд. Однако настоящее ограничение не распространяется на первого президента Республики Казахстан.³⁶

Президенты Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана самостоятельно назначают  и  освобождают  премьер-министра  и  других  членов правительства. В Грузии пост премьер-министра отсутствует, и президент формирует Кабинет с согласия парламента. Президентами Азербайджанской Республики, Армении, Казахстана, Беларуси и Российской Федерации премьер-министр назначается после одобрения кандидатуры парламентом, членов правительства президент назначает сам, или после консультаций с премьер-министром. В Киргизии президент назначает и освобождает от должности премьер-министра, а члены правительства назначаются премьер-министром после одобрения парламента. Все президенты определяют структуру правительства, а также имеют право председательствовать на его заседаниях.

В Азербайджане, Беларуси, Киргизии, Таджикистане, Узбекистане, и России президент представляет парламенту кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного и Верховного Судов, а также кандидатуру Генерального прокурора. Президенту Армении для назначения членов Конституционного Суда согласия парламента не требуется. Президенты Казахстана, Туркменистана и Украины назначают с согласия одной из палат парламента только Генерального прокурора. Президент Грузии таких полномочий не имеет.

Во всех странах СНГ, за исключением  Молдовы, президент формирует и/или  возглавляет орган национальной безопасности, является верховным главнокомандующим  вооруженными силами страны. Президент является обязательным участником законодательного процесса, вносит законопроекты в парламент, обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы, обладает правом вето.

Особенность президентских систем большинства стран СНГ заключается  в том, что президент наделен  существенными полномочиями. Под «существенными полномочиями» подразумеваются не только законодательные прерогативы, но и возможность объявлять референдум, а также право на роспуск парламента.³⁷

Главы государств Украины и Беларуси имеют право и на роспуск парламента и возможность принимать решение о проведении референдума. Президенты Армении, Туркменистана, Узбекистана и России имеют право только на роспуск парламента. Азербайджана, Казахстана, Киргизии, и Грузии – назначать референдум. Исключением является президент Таджикистана.

Если сравнивать объем полномочий президентов стран СНГ по Конституции  можно увидеть особенные полномочия президентов в некоторых из них. Так президент Республики Таджикистан  назначает одну четвертую  часть  членов  Маджлиси милли (одна из палат парламента).³⁸

Процедура отрешения президента от должности в большинстве стран  достаточно осложнена. В Беларуси для принятия решения отстранения президента требуется не менее двух третей голосов депутатов от каждой палаты парламента.³⁹ Решение парламента Таджикистана об отрешении  президента  от  должности должно  быть  принято  большинством не менее трех четвертых голосов от общего числа депутатов.⁴⁰ Согласно Конституции Российской Федерации основанием отрешения от должности может быть только государственная измена или совершение особо тяжкого преступления. Участие трех органов в процедуре отрешения от должности, сама процедура и состав преступлений делают российский импичмент гораздо более сложным, чем в других зарубежных странах.

Особый случай представляет Республика Казахстан. В случае государственной измены президент может быть отрешен от должности парламентом. Решение о выдвижении обвинения может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса (нижняя палата парламент) по инициативе не менее чем одной трети его депутатов. Отклонение обвинения президента в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса.⁴¹ Следовательно, если обвинения в адрес президента не подтверждаются, одна треть депутатов нижней палаты автоматически перестает занимать свои должности.

     Можно утверждать  что, в первой половине 1990-х  г. в странах СНГ были сформированы  близкие институциональные модели государственного устройства. Начальная стадия политического развития этих стран шла по пути формирования сверхсильной президентской власти, наделенной огромными, зачастую излишними полномочиями - за счет ослабления других государственных институтов, в частности - парламента. Сходство таких моделей позволяет оценить эффект институционального выбора и его влияние на последующее развитие данных стран.

С демократизацией президентство  стало политическим атрибутом постсоциалистического  мира. Однако, его смысл и направленность могут быть диаметрально противоположными. С одной стороны, президентская власть способна стать орудием демократических преобразований. С другой, в президентскую оболочку можно упаковать традиционные отношения и структуры. За фасадом президентской республики может скрываться и личная диктатура, и режим олигархии.