Органы городского самоуправления Симбирской губернии в конце XIX – начале XX веков

Впервые теория, объясняющая  сущность местного самоуправления возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции – это теория свободной (естественной) общины (Гербер, Аренс, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер). Эта теория декларировала право общины на заведование своими делами, утверждала, что это ее право является таким же естественным правом, как и права человека. Община – первична по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие факторы: управление собственными делами общины, общины являются субъектами принадлежащих им прав, должностные лица общественного управления суть представители не государства, а общины.⁴ Несколько позже возникли и другие теории местного самоуправления.

Есть все основания  полагать, что проблема местного самоуправления, поставленная русскими и зарубежными  государствоведами в прошлом веке, сохранила актуальность и по сей день. Независимо от того, какие модели местного самоуправления будут использоваться на практике, теория является базой для построения любой из них. Учет тех отрицательных аспектов, которые, увы, не были лишены теории местного самоуправления, определенно упростит задачи, стоящие перед местными сообществами, в плане создания положений (уставов) о местном самоуправлении. На всем протяжении истории Российского государства в местном управлении можно было выделить два противоборствующих между собой начала: государственное и общественное. Как подчеркивает И. И. Дитятин, любое правительство (вечевое, княжеское, царское) непременно предполагало два начала, на которых строилось местное управление. Оно их них – начало представительное, выборное, означало передачу управления местными делами в руки общин через выбираемых ими и из их среды лиц. Согласно второму началу, правительственному, местное общество возглавляли ставленники верховной власти, чиновники. Разумеется, эти два начала не могли мирно соседствовать, но в то же время взаимно предполагали друг друга. Когда оказывалось несостоятельным одно из этих начал, – обращались к другому. Следует отметить, что верховная власть вплоть до второй половины XIX века не относилась враждебно к общественному началу в местном управлении, так как не видело в нем конкурента. Автономное начало в управлении не представляло для правительства большого интереса, так как зачастую не могло справиться с возложенными на него практическими задачами, относящимися к нуждам населения данной местности. Начало правительственное появилось позднее, нежели общественное. Оно сопутствовало княжеской власти и вместе с ней распространялось на новые территории. Что же касается  начала общественного, то с появлением центральной власти оно не исчезло, а приняло новую форму. Опираясь на опыт прошлых веков, в литературе XIX столетия появилось две существенно различные теории самоуправления: общественная и государственная.    

Термин "самоуправление" появился в Англии в конце XVII века после английской революции и  отражал прежде всего состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Зарубежные юристы, изучавшие и идеализировавшие британскую политическую систему, механически перенесли термин         самоуправление" на европейский континент, где политические реалии для его оправдания отсутствовали. Государственная теория видела в местном самоуправлении передачу местному сообществу части государственных задач, его службу государственным интересам и целям. Сторонники этой теории делали акцент на различие в субъективном составе органов местного самоуправления и государственных органов. Назначаемые центральной властью должностные лица куда хуже знакомы с местными нуждами и интересами, чем представители местного сообщества. Качество работы по удовлетворению  потребностей местного населения волнует чиновников только в плане перспективы продвижения по службе. Таким образом, органы местного самоуправления более трепетно и добросовестно относятся к осуществлению задач государственного управления на местах. Здесь очевидна опасность вмешательства государственных органов в деятельность местного самоуправления. Все сторонники данной теории видели в местном самоуправлении часть государства, из  чего проистекало, что назначение местного самоуправления состоит не столько в решении дел местного значения, сколько в служении интересам государства.

В государственной теории выделяется две позиции. Одни ученые искали основания самостоятельности  местного самоуправления в специфике  порядка замещения должностей самоуправления, другие – в том, что органы самоуправления являются  органами местного сообщества, а не частью государственного аппарата. В свою очередь первая позиция подразделялась на два различных направления. Сторонники первого акцентировали внимание на выборности, второго – на  безвозмездности должностей в местном самоуправлении.    Разработанная  Р. Гнейстом, П. Лабандом и Л. Штейном, эта теория в России разрабатывалась такими  выдающимися дореволюционными  учеными-юристами как А. Градовский, Н. Лазаревский, В. Безобразов. Один из наиболее ярких сторонников этой теории, А. Градовский, ставит понятие самоуправление в один ряд с такими явлениями, как централизация и децентрализация. Он определяет самоуправление  через понятие местности. Общность интересов жителей данной местности и является основанием для появления самоуправления. Само понятие самоуправление, с точки зрения А. Градовского, является понятием политическим, что обусловлено тесной связью начал политического устройства государства с его административной системой. Другой сторонник государственной теории – В. П. Безобразов, делал вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть включены в государственную систему управления, а не являться чужеродным телом по отношению к ней.

В  дореволюционной России широкое  распространение получила также и " общественная" теория  самоуправления, истоки которой лежали в славянофильских идеях так  популярных в то время. В ней интересы общества противопоставлялись интересам  государства и отстаивались права  местных учреждений самостоятельно заниматься местными и государственными делами. Эта теория получила широкое  распространение в 60-е годы XIX века  и сыграла большую роль в проведении  земской реформы 1864 года.⁵

 Общественная теория  появилась раньше государственной и долгое время была господствующей как в русской, так и в зарубежной литературе. Суть общественной теории сводилась к противопоставлению местного общества государству, общественных интересов – политическим. Местное общество самостоятельно ведало хозяйственными вопросами, а правительственные органы занимались одними государственными делами.

Общественная теория имела  несколько положительных черт. Она  давала теоретическое обоснование  развитию местного самоуправления. Противопоставление государственных и общественных интересов являлось фундаментом  и гарантией невмешательства  правительства в дела местных  сообществ. Но, с другой стороны, если органы самоуправления ведали только местными делами, государству не было дела до того, какими средствами  они  осуществляются, какие результаты достигались, и, достигались ли они вообще. "Общественная теория в своем последовательном развитии приводит к тому, - как заметил Н. М. Коркунов, - что сводит понятие самоуправление к общему понятию свободы общения".⁶ Органы самоуправления и общественные организации находились в одинаковом положении в том смысле, что государство предоставляло и тем и другим  свободу осуществления своих задач при условии, что они не вторгались в сферу деятельности  государственного управления. Взамен государство принимало на себя обязательство не подавлять их общественной деятельности и инициативы. Совершенно очевидно, однако, что общественные союзы и самоуправление – явления разного порядка и отношение государства к ним не может быть одинаковым. Коренное различие между ними состояло в том, что образование и деятельность первых была факультативной,  а вторых – обязательно. Государство в своих законодательных актах обязывало местные сообщества создавать органы местного самоуправления и очерчивало сферу их деятельности. В современном законодательство остается нерешенным вопрос о том, является ли образование органов местного самоуправления правом или обязанностью  населения данной местности. Среди видных русских ученых, поддерживавших общественную теорию, можно назвать  В. Н. Лешкова. Он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя не отрицал возможности контроля государства за деятельностью этих органов. Различие между ними, с его точки зрения, коренилось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления – всегда выборный.

 А. И. Васильчиков  ратовал за жесткое разграничение  компетенции между органами самоуправления  и государственными органами  и ограничивал активность самоуправляющихся  единиц пределами территории, относящейся  к их ведению. По его мнению, они не должны были заниматься  политическими вопросами, целиком  предоставив это государству,  а обязаны были ведать только  местные пользы и нужды.⁷

Из современных исследователей разработкой теории самоуправления занимался М. А. Краснов.⁸    Можно отметить и другие теории местного самоуправления (хозяйственную, политическую, юридическую и другие), но они не имеют самостоятельного значения и, так или иначе, соприкасаются с указанными выше положениями. ⁹

Особого распространения в России не получили, хотя их отдельные положения  фигурируют в трудах русских ученых. Суть юридической теории состояла в  том, что ее сторонники видели в органах  самоуправления юридические лица, создаваемые  государством для удовлетворения общих  потребностей. Орган самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления  функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. Из этого Б. Н. Чичерин и другие ученые делают вывод о том, что  отношения государства  и самоуправляющихся  единиц должны строиться как юридические  отношения. Политическая теория видела основу самоуправления в совокупности юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Через ораны самоуправления, государство осуществляло свои функции при содействии местного населения. Выборность в местное самоуправление трактовалась как один из способов достижения самостоятельности его органов. Формирование централизованных государств повлекло за собой "раздвоение публичной власти" между двумя системами организации общественной жизни: государственной – централизованной и муниципальной (местной) – децентрализованной¹⁰. Понятие муниципального управления этимологически и семантически напрямую связано с зарождением древнеримской общины – civitas. Присоединяя к себе такие же свободные общины, лишая их политических прав (imperium), Древний Рим превращал новые поселения в муниципии, то есть в территории, которые имели местное самоуправление, систему муниципиев восприняли и использовали завоеватели, особенно на территории "Священной римской империи германской нации"¹¹. В европейских государствах античная модель муниципального направления была адаптирована с учетом местных особенностей. Эта модель организации публичной власти на местах формировалась при постоянном "изъятии" из общин полномочий государственно-властного характера, а именно: лишении их прав нормотворчества, превращение местной юрисдикции в функцию исключительно государственной власти, жесткой опеки их деятельности со стороны правительственных чиновников – европейская континентальная модель широко распространилась благодаря колониальной экспансии Франции и Германии.¹² Англосаксонская модель зародилась в Англии и развивалась в иных условиях. Она выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно "встраивалось" в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся англосаксонским общинам, была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, ни и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно - полицейских функций,¹³ английская модель получила более широкое распространение в мире, чем континентальная. Основные ее черты: независимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни, относительная самостоятельность от централизованной государственной власти, отсутствие на местах представителя государства, опекающего деятельность муниципальных органов, по сути, эта система более демократична и поэтому лучше приспосабливается к новым условиям.

1.2. История городского самоуправления в России до 1870 года.

Российская империя была поливариантно организованным государством, с развитой системой самоуправления и не только на низовом уровне.¹⁴ На различных территориях империи существовала своя организация суда и управления, различные формы сочетания национальных и российских правовых норм, дореформенных и пореформенных порядков.¹⁵ Использование разнообразных моделей организации местного управления и самоуправления в России предполагало сохранение преобладание управленческих связей, основанных на монополии центра в определении организационной структуры, целей и методов управления, отношениях подчинения и начальственного надзора. Земская и городская реформы 1864 – 1870 годов являлись единственными реформами децентрализации управления в России XIX – начала XX веков. Определив сферу ведения городских органов, правительство наделило местные сообщества некоторыми правовыми гарантиями  самостоятельности в принятии решений по вопросам местного значения, и, сохранило за собой право осуществления контроля. Именно пределы и способы осуществления правительственного надзора, составляющее содержание отношений органов самоуправления и государственной власти, а также правовые формы регулирования этих  отношений являлись одной из самых дискуссионных и трудноразрешимых проблем управления России во второй половине XIX – начала XX веков. В либеральной концепции реформ местного управления 1850 – 1870 – х годов само понятие местного управления трактовалось как " взаимодействие народной воли и местных властей в пределах закона и под сенью суда".¹⁶

Пересмотренные Земское  и Городовое положения 1890 и 1892 годов существенно расширили пределы правительственного надзора за деятельностью местного самоуправления, закрепив за органами государственной администрации, право рассматривать решения органов самоуправления не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. Система государственного управления  в России имела много общего с так называемой континентальной моделью, прежде всего с французской системой административного и муниципального управления.

 Генезис местного самоуправления  в России  обусловлен предпосылками,  связанными с развитием земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла.  Производство способствовало формированию  общинного самоуправления. Общественное  самоуправление в период, непосредственно предшествовавший возникновению государственности, проявлялось на уровне производственных и территориальных общин. Общественное самоуправление в данный период существует в форме представительной и непосредственной демократии. При этом как производственным, так и территориальным общинам была присуща вечевая форма самоуправления. Например: Новгородская земля имела вечевое построение, вытекающее из административного деления; Действовала вечевая форма осуществления власти.¹⁷ Оформлялась своеобразная, иерархическая система, при которой вече более мелких единиц подчинялось вече более крупных единиц. Подобным же образом, действовало вече в древнем Полоцке. А. Васильчиков, оценивая роль самоуправления, делал следующий вывод: "Справедливо и верно, что самоуправление при постепенном и благоразумном развитии ведет неминуемо к народному представительству: и как ручьи, следуя естественному склону почвы, сливаются в реки и моря, так и отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания".¹⁸