Органы городского самоуправления Симбирской губернии в конце XIX – начале XX веков

 В христианский период  более отчетливо проявили себя  контуры местного самоуправления. Принятие христианства не могло  не оказать влияния на процесс  развития местного самоуправления. Прежде всего, потому, что расширяется  круг субъектов самоуправления. Наряду с производственными общинами  на Руси появляется монастырское  и церковное самоуправление. Территориальную  основу местного общинного самоуправления  составляли младшие города, пригороды,  селения, волости, погосты. Города  имели внутреннее административно  – территориальное деление, обусловленное  производственными факторами.¹⁹ Местное самоуправление этого периода выступает в роли института управления, с развитием которого связано укрупнение административных единиц путем объединения общин вокруг старших городов, пригородов, создание крупных политических центров. Выборная центральная власть, по–прежнему, формировалась снизу.

Существенные изменения  во взаимоотношениях местного самоуправления и центральной власти произошли  в эпоху, связанную с татаро–монгольским нашествием. Участие органов местного и городского самоуправления в государственных делах значительно уменьшилось. Причиной ослабления роли местного самоуправления явилось сосредоточение в руках князей с помощью завоевателей огромных земельных владений. К концу татарского владычества органы городского самоуправления могли лишь раскладывать подати  между своими членами. Монголо-татары разрушили основу, объединяющую славянские общины. В итоге местное самоуправление к завершению владычества монголо–татар утратило свое былое значение. Затем, в условиях формирования и укрепления центральной русской государственности, оно полностью попадает под влияние центральной власти.

В эпоху Петра I система органов местного самоуправления не сложилась. Основными органами местного самоуправления стали губернаторы и воеводы с соответствующим канцелярским аппаратом. Дальнейший ход петровских реформ логически привел к тому, что в 20 гг. XVIII века были учреждены выборные сословно–общинные учреждения городского самоуправления, которые были названы магистратами. В Западной Европе магистраты не были копией один с другого. В России их сделали единообразными, различающимися в зависимости от количества жителей в городе. Огромные размеры страны побуждали правительство активнее использовать возможности областной администрации. Социальная защищенность горожан никого не интересовала, пока они были в состоянии исправно платить налоги.²⁰

Крупной вехой в развитии российского самоуправления, справедливо  считается период царствования Екатерины II.²¹ При ней государственное управление получило значительное развитие. Екатерина II сделала город владельцем известной собственности и как владельца собственности — субъектом политической власти. Как выражение сущности юридического лица каждый город получил герб и печать.

Начало общественному  самоуправлению городов было положено «Жалованной грамотой на права и  выгоды городов Российской империи» от 21 апреля 1785 г. На ее основе функционировали органы городской власти Российской империи в 50-х - 60-х гг. XIX века. «Жалованная грамота городам» Екатерины II позволила всем городским сословиям участвовать в выборах общей городской думы и шестигласной думы. Многие исследователи реформ второй половины XIX века как дореволюционные, так и современные при изучении ситуации, действительно сложившейся в городах Российской империи в середине XIX века, приходили к выводу, что городское самоуправление вплоть до реформы 1870 г. фактически существовало только на бумаге.²² По мнению И. А. Чичеровой, в эпоху Екатерины II не существовало собственно местного самоуправления, была служба по выборам, когда городские общества поставляли чиновников на службу государству.²³

К середине XIX века стало  очевидно несоответствие муниципального законодательства и действительного  положения дел. Основными проблемами дореформенных муниципальных органов  являлись: сосредоточение всех городских  дел в руках податных сословий - купцов и мещан, отсутствие общей городской думы, отсутствие четкого разделения функций представительных и распорядительных органов, и отсутствие разграничения компетенции прав и обязанностей органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.²⁴

В дальнейшем Министерство внутренних дел при сборе сведений о состоянии городского хозяйства  российской империи сделало выводы о наличии отрицательных моментов в развитии российских городов. Стала  очевидной необходимость проведения реформ в муниципальном управлении. Как указывалось в именном указе Правительствующему сенату незадолго до проведения городовой реформы, действующие до введения Городового положения 1870 г. законодательные акты о городском общественном устройстве и хозяйстве, получившие свое начало в правление Екатерины II, были вполне приемлемы на момент их создания, но после проведения буржуазных реформ Александра II эти нормативные акты утратили свое значение, устарели и потребовали коренного обновления.²⁵

Отмена крепостного права, и последовавшая за ней земская  реформа подготовили почву для  реформы городского самоуправления. 20 марта 1862 Г. вышел указ Александра 11, согласно которому необходимо было безотлагательно приступить к улучшению общественного управления в городах²⁶, а уже в июле 1862 г. последовало высочайшее повеление начать подготовку новой регламентации системы управления всех городов России. Как отмечал Г. А. Джаншиев, главное назначение нового общественного устройства заключалось в освобождение городского управления от угнетающей опеки административной власти. При создании Городового положения 1870 г. правительство обращалось, прежде всего, к содействию самого общества, перекладывая часть полномочий по управлению городами с правительственных учреждений на муниципальные органы власти. Общество должно было принять на себя заботу о собственных делах, так как правительство не могло «нести на себе бремя забот обо всех потребностях городов».²⁷

С 1866 по 1869 гг. проект Городового положения обсуждался в Министерстве внутренних дел и Сенате. На этом этапе подготовки проекта городской  реформы предполагалось ввести новое  городское управление в 248 городах, а остальные переименовать в  посады и оставить старый порядок  управления. Этот проект министра внутренних дел П.А. Валуева появился в результате изменения внутриполитической ситуации, которая произошла после покушения на императора Александра 11 в апреле 1866 г., но так и не был принят. С 1868 г. под руководством нового министра внутренних дел А. Е. Тимашева начался пересмотр проекта городской реформы. При подготовке и проведении городской реформы 1870 г. центральная власть придавала большое значение организации системы контроля над деятельностью органов городского самоуправления. Функции контроля были возложены на губернатора и губернскую администрацию. Губернаторы, контролируя взаимоотношения земств, органов городского и сельского самоуправления защищали «верховные права самодержавия на местах».²⁸ Компетенция органов городского самоуправления ограничивалась территорией городского поселения, это приводило к ограничению муниципальных властей взаимодействовать между собой.

В значительной мере самостоятельность  органов городского самоуправления обеспечивалась возможностью обжаловать решения губернской администрации, высших административных властей, относящихся  к компетенции муниципальной  власти в Сенате. Если городское  собрание настаивало на своем постановлении, которое губернское правление затруднялось утвердить, то судьею между ними являлся  Сенат, при этом органы правительственной  власти находились в положении истца  и должны были доказать незаконность или противоречие общим государственным  пользам постановления городской  думы.²⁹

Часть исследователей и юристов  отмечала положительную роль губернского по городским делам присутствия. Учреждение губернского присутствия ими считалось одним из лучших нововведений Городового положения 1870 г., так как созданные на коллегиальных началах присутствия могли ограничить принятие единоличных решений губернаторами, и поэтому в этом учреждении современники видели гарантии для общественной самостоятельности.³⁰

Необходимо также отметить, что в момент разработки городской  реформы правительственная власть исходила из принципов общественной теории самоуправления, согласно которой  в органах городского самоуправления видели не государственные, а чисто  общественные учреждения, на которые  были возложены обременительные  для центральной власти хозяйственные  функции. Следствием такой позиции  было то, что муниципальные органы не были наделены функциями принудительной власти и не могли самостоятельно проводить свои решения в действие без содействия со стороны правительственных  органов.

Реформа городского самоуправления 1870 г. была направлена на децентрализацию системы управления. Децентрализация основывалась на двух фактах: Признании и законодательном закреплении наличия интересов Отличных от государственных, законодательное закрепление независимости муниципальной власти от государственных органов в части принятия решений, распоряжения средствами и имуществом, необходимых для их реализации.

Другим предметом особого  внимания правительственной власти, как отмечала В.А. Нардова, стал социальный состав городских дум: правительство стремилось ослабить влияние городских торгово-промышленных слоев в органах городского самоуправления, привлечь к городскому самоуправлению представителей дворянского сословия.³¹ Кроме того, органы государственной власти целенаправленно вводили куриальную избирательную систему, которая обеспечивала возможность быть избранными в органы городского самоуправления преимущественно наиболее состоятельным горожанам, и число избранных гласных зависело не от числа избирателей, а от количества уплачиваемых ими налогов. Об этом может свидетельствовать Объяснительная записка к проекту Положения о городском общественном управлении. В ней указывается, что «поскольку городское благоустройство может поддерживаться и развиваться лишь с помощью материальных средств, а так как средства эти составляются преимущественно из уплачиваемых местными жителями повинностей с имуществ, которыми они владеют в городе, а также с производимых там торгов и промыслов, то из этого вытекает, что только жители, владеющие в городе недвижимым имуществом и уплачивающие в городскую кассу определенные сборы с торговых свидетельств и билетов, должны пользоваться правом участия в общественном управлении».³² При этом избирательным правом не была наделена такая категория городского населения как квартиронаниматели. Жалованная грамота городам 1785 г. давала избирательное право только собственникам и промышленникам, поэтому в основе избирательного законодательства традиционно лежало имущественное начало.³³

Первая половина XIX века не отмечена, сколько–нибудь существенными качественными видоизменениями в статусных основаниях институтов местного самоуправления. В целом продолжала усугубляться тенденция к усилению контроля над последними, их прерогативы при этом вовсе не расширялись.

2. Подготовка и реализация реформы городского управления во второй половине XIX века

В процессе подготовки реформы  разработчики использовали опыт двух типов местного самоуправления: англо  – американского и континентального. В первом – самоуправление поднимается  до роли основного начала государственного управления. Во втором -  речь  шла  об органе местной администрации, формируемом  путем выборов. В России обе системы  были объединены таким образом, чтобы, оставаясь безвозмездными и не входя  в систему органов государства, местные  представительные учреждения находились под  жестким контролем со стороны государственных органов.³⁴

Городская реформа по своим  задачам и содержанию тесно связана  с земской реформой. Вопрос о реформе  системы городского самоуправления рассматривался правительством еще  при Николае I в 40–е гг. XIX века применительно к столичным петербургским учреждениям. Разработчиком реформы, воплотившейся в Городовом  положении Петербурга 1846 года был Н. А. Милютин. Его поддерживал умеренно – либеральный министр внутренних дел А. А. Перовский. Сословный принцип формирования городского представительства сохранялся, но круг избирателей был расширен и возрождалось самоуправленческое начало. Проект положения разрабатывался в Министерстве Внутренних Дел. Министр П. А. Валуев во исполнение Высочайшего повеления разослал губернаторам циркуляры, в которых им предписывалось образовать особые комиссии для выработки предложений по вопросу городского самоуправления. Проект был готов в 1864 году, но рассмотрение его, однако, сильно затянулось. Сначала проект поступил в Кадификационную комиссию,   и в 1866 был внесен на рассмотрение в Государственный Совет. Однако еще до обсуждения произошло покушение на убийство царя, и проект был отложен. О нем вновь вспомнили в 1868 году и перед обсуждением в Государственном Совете передали новому министру внутренних дел А. Е. Тимашеву. Проект подвергся исправлениям в охранительном духе. Либерально настроенный департамент законов Государственного Совета остался недоволен новой редакцией проекта, чрезмерно урезавшей права городского самоуправления. По настоянию департамента, проект дорабатывался в особой комиссии. В работе комиссии приняли участие эксперты – городские головы Петербурга, Москвы, Одессы и других городов, ряд опытных гласных, им  было предложено ужесточить порядок выборов путем введения так называемой прусской системы, в соответствии, с которой равное число гласных избирали налогоплательщики, уплачивавшие равную сумму налога. Списки налогоплательщиков составлялись по убывающей, начиная с тех, кто уплачивает самые большие налоги, и кончая самыми мелкими налогоплательщиками. Обсуждение проекта завершилось в соединенном присутствии трех департаментов Государственного Совета и, наконец, на общем собрании Государственного Совета. Видную роль в защите самостоятельности выборных городских учреждений сыграл председатель Государственного Совета – великий князь Константин Николаевич.

Общее собрание Государственного Совета разрешило возникшие в  нижестоящих инстанциях разногласия  по проекту, кроме двух. В первом случае большинство предлагало оставить председательство в городской думе за выборным городским головой, а  меньшинство – оставить за правительством назначение особого лица, что ослабляло  бы власть городского головы. Другое разногласие  заключалось в намерении большинства учредить в качестве первой инстанции для рассмотрения исков частных лиц к городскому самоуправлению губернские по городским делам присутствия; меньшинство желало передавать такие дела на единоличное разрешение губернатора. Александр II оба раза утвердил мнение большинства.