Органы городского самоуправления Симбирской губернии в конце XIX – начале XX веков

Как следовало из доклада  А.Д. Толстого императору, сделанного в  1885 г., городские учреждения «представляют собой как бы стену, разделяющую народ от правительства». Главней причиной такого явления, по мнению министра внутренних дел, стало слабое влияние правительства на деятельность органов местного самоуправления. Для преодоления негативных моментов в городском общественном управлении необходимо было «заменить начала самоуправления началами государственного управления».⁴⁸ В целом правительственная политика была направлена на дальнейшее ограничение самостоятельности муниципальных властей.

Новая попытка изменить функционирование городского самоуправления была предпринята  в 1890 г. министром внутренних дел И.Н. Дурново. В июле 1890 г. губернаторам были направлены циркуляры Министерства внутренних дел о готовящейся городской реформе, в которых подробнее обозначались недостатки существующей системы городского общественного управления, и предлагалось губернаторам высказать свое мнение о недостатках Городового положения 1870 г.

Министром внутренних дел  И.Н. Дурново отмечались также следующие  недостатки Городового положения 1870 г.: преобладание прав торгово-промышленной социальной группы населения в избирательной системе страны, многочислен несть избирательных собраний, чрезмерную многочисленность гласных, неэффективность права избирателей баллотироваться в не своих избирательных собраниях, личный характер выборной борьбы, излишне высокая частота заседаний городских дум, свобода посещения заседаний гласными, слишком большую свобода действий в заведования городским имуществом.⁴⁹ Таким образом, круг вопросов в отношении органов городского самоуправления, требующих пересмотра был определен и доведен до сведения губернаторов в 1890 г. Большинство губернаторов считали необходимым ослабить чрезмерное влияние на выборы торгово-промышленного сословия, установить точность размера оценочного сбора, дающего право участвовать в избирательном собрании, исключить из состава избирателей - плательщиков сборов по свидетельствам на мелочный торг и ввести в состав избирателей квартиронанимателей как наиболее образованных горожан.⁵⁰ Все это, включая материалы Кахановской комисси прекратившей свою деятельность в 1885 г., было учтено при подготовке нового Городового Положения. В отличие от разработки городской реформы 1870 г. к созданию нового Городового положения не были привлечены представители органов городского самоуправления.⁵¹

Обоснование проведения новой  городской реформы 1892 сводилось  к необходимости исправить «несовершенства».

Реформы местного самоуправления были дополнены Городовым положением 11 июня 1892 года, изменившим систему  выборов так, что преимущества получили дворяне – домовладельцы, собственники городской недвижимости, купцы первой и второй гильдий. Усиливался административный контроль над деятельностью городских  дум и городских управ. Городовое Положение 1892 года значительно урезало избирательное право горожан, которое оставалось лишь за 2% городского населения. В результате реформы было сокращено число гласных, несколько видоизменилось внутреннее устройство органов городского самоуправления. Исполнительные органы в лице Управы наделялись  самостоятельностью. Выборные лица были приравнены к правительственным чиновникам. Городской голова и члены Управы  признавались состоящими на государственной службе.

Городовое положение 1892 г. в идеологическом плане основывалось на государственной теории самоуправления, согласно которой все местные дела представляют собой часть государственных функций, переданных гоcyдapством и по воле государства органам местного самоуправления для реализации их в пределах строго определенной территории. Городская реформа 1892 г. усилила контроль со стороны губернской администрации за деятельностью органов городского самоуправления и ввела новую систему выборов. За муниципальными органами сохранялись все ранее существовавшие функции. Изменения касались усиления опеки со стороны губернатора и сокращения самостоятельности органов городского самоуправления.

Губернская администрация  получила право при определенных обстоятельствах даже назначать  гласных городских дум. Более  того, в состав городских дум с правом голоса вводились председатель уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, министр внутренних дел получил право без объяснения причин отклонять избранных думой лиц. При повторном отклонении кандидатур должностные лица назначались в губернских городах министрами внутренних дел, а в остальных - губернатором. Если очередное собрание городской думы не состоялось дважды из-за неприбытия гласных на заседания, то доклады управы передавались губернатору, и те из них, с которыми он соглашался, подлежали исполнению.⁵²

Реформа 1892 г. резко изменила правовое положение должностных лиц. Городской голова, члены управы, секретарь городской думы становились государственными служащими. Это позволило усилить контроль над деятельностью органов городского самоуправления со стороны губернской администрации, так как с предоставлением прав государственной службы выборным должностным лицам по городскому общественному управлению, они должны были подчиняться всем правилам, установленным законодательством для государственных чиновников. Таким образом, сложилась ситуация, при которой на уровне городского самоуправления действовала не самостоятельная распорядительная власть, а исполнительная власть, представленная городскими головами и членами управы, практически не зависела от Думы и проводила прогубернаторскую политику.

Кроме того, по Городовому положению  1892 г. все решения городской думы должны были приводиться в исполнение только после одобрения со стороны губернской администрации, а ряд постановлений требовал утверждения лично губернатора. На губернаторов был возложен контроль за «законностью» и целесообразностью действий органов городского самоуправления. Согласно 8З-й статье губернатор мог остановить исполнение постановления муниципальных властей если оно не соответствовало «общим государственным пользам и нуждам», либо явно нарушало интересы местного населения.⁵³ Такое постановление губернатор мог опротестовать в губернском по земским и городским делам присутствии.

Для утверждения постановлений  городских дум губернатором и  министерскими учреждениями не устанавливалось  определенного срока. В том случае, если постановление так и не было утверждено губернским руководством, дело нельзя было направить ни на вторичное  обсуждение городским собранием, ни на рассмотрение в Сенат. Неутвержденные постановления передавались на рассмотрение в губернское по земским и городским  делам присутствие. Губернатор мог  приостановить действие постановлений  на основании противоречия их законам, нарушении круга ведомства, пределов компетенции, порядка действия городских  учреждений и нецелесообразности. Окончательное  решение об отмене незаконных постановлений  органов городского самоуправления относилось к ведению Правительствующего Сената, а нецелесообразных - Государственного Совета и комитета министров.

В ходе пересмотра Городового положения 1870 г. неоднократно вставал вопрос о необходимости введения образовательного ценза для гласных городских дум. Но в результате официального подсчета выяснилось, что установление какого бы то ни было образовательного ценза, даже в пределах начальных народных школ, создаст нехватку гласных особенно в средних и мелких городах.⁵⁴

Реформы Александра III в отношении городского самоуправления  с одной стороны расширяли права и функции территориальных единиц, а с другой - водили достаточно жесткий контроль  за их деятельностью, существенным образом девальвируя шаги в этом направлении⁵⁵. Специальным органом административного надзора за органами городского самоуправления являлось губернское по городским делам присутствие. Председательствовал в нём губернатор, в состав входили: председатель губернского дворянства, вице–губернатор, управляющий казённой палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных.

Губернатор в праве  был приостановить  решение губернского  по городским делам присутствия  и направить дело министру внутренних дел. Правда, такие полномочия давались больше с оглядкой на столицы, где  власти были обеспокоены вольнодумством и разгулом демократии, чем исходя из реальной ситуации в большинстве  городов России. В заштатных городах  проекты «обязательных постановлений» дум подлежали одобрению уездных  исправников. На публикацию постановлений  в губернских ведомостях требовалось  согласие губернатора. Решения дум  о переложении натуральных повинностей  в денежные утверждались министром внутренних дел. Государственная власть оставляла себе достаточную свободу для прямого административного вмешательства в дела городов. ⁵⁶ Так что становится понятным несколько противоречивый характер реформы 1892 года.

Столь же противоречивы и  мнения историков – одни считают  эту реформу, безусловно, отрицательной, контрреформой в истинном смысле слова, другие относятся к ней  вполне спокойно, отмечая лишь, что  Положение 1892 года дополнило Положение 1870 года, уточнив его. На мой взгляд, главным является то, что, несмотря на все ограничения, городское самоуправление не было уничтожено, поставлено под  жесткий контроль и посажено на голодный паек, оно все–таки выжило несмотря ни на что. Основой изменения Положений  о Городском самоуправлении (1892г.) стала государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века.

Таким образом, городская  реформа 1892 Г. явилась следствием изменения внутриполитического курса, которое происходило постепенно и было связано с усилением консервативной линии в правительственной среде. Отход от либерального курса внутренней политики обозначился уже к концу 70-х гг. XIX века, а введение Городового положения 1892 г. стало логическим итогом этого курса.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА II: Деятельность Симбирского городского самоуправления (вторая половина XIX- начало XX вв.)

 

2.1. Особенности деятельности городского самоуправления в Среднем Поволжье.

 

Русские города Среднего Поволжья возникали как военные укрепления. Кроме чисто военных функции  они выполняли и функции управления, являясь административными центрами прилегающих районов. В  1648 году  был основан город Симбирск. " Царь Алексей Михайлович в 1648 году послал окольничего своего Богдана Матвеевича Хитрово строить новые города между Волгой и рекой Барышом, результатом чего было возникновение города Симбирска и постройка укрепленной Симбирской черты"⁵⁷ Одновременно с постройкой города, как свидетельствует Мартынов,  началось заселение русскими территорий, прилегающих к городу, в основном это были служилые и ратные люди, "переведенные из других городов для постройки черты и станичной на ней службы".

В 1678 году в Симбирске жило 1579 человек и было 605 дворов. Города по-прежнему были в первую очередь крепостями. Как военный центр к XVIII веку Симбирск совершенно утрачивает свое значение (в 1708 году было упразднено управление Симбирской чертой).⁵⁸ Административное же его значение сохранилось, поскольку в Симбирске было сосредоточено управление не только городом, но и уездом. В XVII-XVIII веках Симбирск быстро развивался, чему способствовала раздача земли около города, "всем  явившимся на службу по городу Симбирску".⁵⁹ Так же в 1708 году Симбирск был причислен в качестве провинциального города к казанской губернии. В 1717 году Симбирск вошел в состав вновь образованной Астраханской губернии, числился в ней до 1728 года, затем был возвращен в казанскую губернию.

В конце 1780 года было открыто  Симбирске наместничество. С тех  пор в Симбирске начали действовать  следующие присутственные места: Губернское Правление, Казенная Палата, Палата уголовного Суда, Палата Гражданского Суда, Приказ Общественного Призрения, Совестный Суд, Верхний Земский Суд, Верхняя Расправа, Губернский Магистрат, Уездный Суд,  Дворянская Опека, Уездное Казначейство, Нижний Земский Суд, Нижняя Расправа, Городской Магистрат и при нем Сиротский Суд.⁶⁰ В 1796 году Симбирское Наместничество стало Губернией. С конца XVIII можно отметить постоянный рост жителей в Симбирске. В 1780 году более 10 тысяч, в 1838 году-17,379, в 1856 – 26,521, 1876 – 28,041, в 1888 – 39.⁶¹

Первые правительственные  меры для урегулирования в Симбирске городского хозяйства относятся к началу XIX века. Указом от 18.06.1800 года был учрежден в Симбирске "комитет для уравнения городских повинностей", который составил доклад "об устройстве" городских доходов, расходов и повинностей. Этот доклад утвержден 26.02.1807г. и тогда же вошел в действие, но первая роспись городских доходов и расходов города Симбирска была составлена правительством и удостоилась высочайшего утверждения лишь 17.09.1831 года. По этой росписи доходы исчислялись суммой 53,069 рублей 74 копейки, а расходы – 49,678 рублей, 32½ копейки.⁶²

С введением Городового положения 1870 года городской бюджет, казалось бы, должен был бы значительно увеличиться, поскольку новой думе представилась  необходимость открыть новые  источники городских доходов  и более эффективно использовать старые. В Симбирске же к такому эффекту привел пожар 1864 года, когда  пришлось восстанавливать сгоревший  город. В связи с резко подскочившими  расходами, пришлось срочно изыскивать и новые источники доходов (в  распоряжении города после пожара было 58,797 рублей 48½ копейки запасного  капитала и 39, 682 рубля 82 копейки страховых  денег, полученных за сгоревшее городское  имущество.)⁶³ Имущество города было застраховано в "Российском страховом от огня обществе". Страховые полисы сгорели, и потребовалось время на их восстановление. Следует отдать должное тогдашнему городскому голове -  Алексею Петровичу Кирпичникову, он вел активную переписку со страховым обществом, центральное отделение, которого находилось в Петербурге. Только на восстановление ярмарочных рядов требовалось 5 тысяч рублей.⁶⁴ Хотя, опять же следует отметить, что

восстановление города шло  достаточно медленно, что неудивительно, учитывая масштабы пожара.

Отдельного упоминания достоин  рассказ некого очевидца пожара 1864 года – В. Дублицкого, напечатанный в "Историческом вестнике" в январе 1901 года: "…Большинство чиновников и в их числе губернатор Анисимов с семейством бросились бежать под гору к Волге в луга, называемые Барыкинскими. Прекращать пожар в этот день никто не думал, да и не было к тому никакой возможности". ⁶⁵ Пожар 1864 года принес много бед Симбирску и, все же, в некотором отношении он имел благоприятные последствия для города и его хозяйства. Мартынов в своей книге "Симбирск за 250 лет его существования" говорит о том, что "пожар 1864 года преобразивший весь город, имел в этом отношении (автор подразумевает симбирские гостиницы) благотворное влияние. С 1865 года в Симбирске начали возникать гостиницы, вполне удовлетворяющие потребностям приезжающей публики". В 1888 году Симбирск еще раз основательно погорел, но гораздо скромнее 1864 года. "Симбиряне так вошли во вкус пожаров, что основали даже при городской управе вечный фонд для помощи погорельцам".⁶⁶