Органы городского самоуправления Симбирской губернии в конце XIX – начале XX веков

Таким образом, новое Городовое Положение от 16/28  июня  1870 года обеспечивало достаточно умеренный состав  Городских Дум. Достоинством нового закона стал последовательно воплощенный в нем принцип бессословности. Отдавая предпочтение прусскому образцу устройства городского самоуправления, Государственный Совет высказался против равного избирательного права, чтобы не допустить преобладания "наименее состоятельного, малообразованного и зависимого класса городских жителей".³⁵

Построенная на тех же принципах, что и реформа земского самоуправления, реформа городского самоуправления является более прогрессивной по целому ряду показателей. Избирательное  право предоставлялось каждому  городскому жителю независимо от сословия, к которому тот принадлежал. Каждый владеющий любой недвижимостью  в пределах города или плативший  со своей деятельности  налог  в пользу города имел право не только избирать, но и  быть избранным в  органы городского самоуправления. Городскому общественному управлению предоставлялось  сравнительно широкая самостоятельность  в  ведении городского хозяйства  и решении местных дел. Утверждению  губернской администрацией  или  Министерством  Внутренних Дел   подлежали лишь наиболее важные постановления  Думы. На губернатора возлагался только надзор за законностью действий органов  городского самоуправления.

Общие положения Городового Положения 1870 года:³⁶

I. Попечение и распоряжения по городскому хозяйству и благоустройству предоставляются городскому общественному управлению, а надзор за законным его исполнением – губернатору.

1. Ведомства городского общественного управления:

1.) Дела по устройству управления  и по городскому хозяйству.

2.)  Дела по внешнему благоустройству города (устройство и содержание улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, освещения и т. д.)

3.)  Дела, касающиеся благосостояния городского населения (продовольствия, устройство рынков, базаров, здравоохранение, пожары и др. бедствия, местная торговля и промышленность, пристани, биржи и кредитные учреждения).

4.)  Благотворительные  заведения и больницы, народное  образование, театры, библиотеки, музеи  и их устройство.

2. Круг действий городского общественного управления ограничивается пределами города и отведенных ему земель.
3. Городское общественное управление подвергается ответственности за превышение власти, за  невыполнение  законных требований местных властей, за нарушение законных прав обществ и частных лиц.

Городское общественное управление состоит из учреждений: Городских  избирательных собраний, Городской  Думы, Городской Управы.

1. Городское избирательное собрание:³⁷

Городские избирательные  собрания составлялись для избрания гласных Городской думы через  каждые 4 года, время созыва определяется Думой. Председатель Городского избирательного собрания - городской голова, при  пересчете голосов ему помогают от 2 до 6 человек. В гласные Городской  Думы мог быть избран каждый, имеющий  право голоса на выборах. Число гласных  из не христиан не должно превышать 1/3 общего числа гласных. Три  избирательных  собрания избирают по 1/3  из всего  числа гласных. Обыватели вносятся в список  избирателей в порядке, по сумме причитающихся с каждого  из них в доход города сборов. Список делится на 3 разряда или  собрания. По окончании выборов Городские  Избирательные Собрания закрываются.

2. Городская Дума.³⁸

Под  предводительством  городского головы из гласных,  она  избирается на 4 года. Городская Дума представляет собой все городское  общество. На этом основании она  входит в  обсуждение дел, касающихся всего городского общества, и действует  его именем во всех случаях, когда  закон требует по этим делам общественного  постановления.

Функции  Городской Думы: 

1. Назначение выборных  должностных лиц и дела общественного  устройства.

2. Назначение содержания  должностным лицам и определение  его размера.

3.    Установление  городских сборов и налогов.

4. Сложение недоимок по  городским сборам.

5. Содержание мостовых, тротуаров  и чистка улиц на общие средства  города.

6.  Принятие пожертвований в  пользу города.

7. Определение предметов  городских расходов, утверждение   городских смет.

8. Утверждение отчетов  о сборе и употреблении городских  сумм, заведование городским имуществом.

9. Составление правил  для заведования городским имуществом  и сооружениями, общеполезными и  благотворительными учреждениями.

Гласный, который хочет  внести предложение должен известить  городского голову о предмете предложения  за 3 дня до заседания. Предварительное  рассмотрение росписей, отчетов и  других дел, Городская Дума может  возлагать на особые подготовительные комиссии, составляемые из гласных  по ее назначению.

 III. Городская Управа.³⁹

Городская Управа состоит  под председательством городского головы. Число членов Городской Управы определяется Городской думой и  может быть ею же изменено, но не должно быть менее двух сверх председателя.

Функции Городской Управы.

1. Непосредственное заведование  делами городского хозяйства.

1. Ведет  текущие дела по городскому хозяйству, изыскивает меры к его улучшению, исполняет определения Думы, собирает нужные сведения, составляет проекты смет, взимает и расходует городские сборы.

Положение 1870 года являлось крупным  шагом вперед по сравнению, как с  предшествующим периодом, так и с  той обстановкой, в которой оказалось  городское самоуправление в конце  XIX – начале XX века. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно создало реальные предпосылки формирования в России новых отношений между государством и муниципальными органами, обеспечило развитие законотворческой работы. Либералам удалось застраховать городское самоуправление от превращения в придаток административной машины. Выборные должностные лица города не числились на государственной службе. Но право городского самоуправления самостоятельно решать вверенные ему вопросы ограничивалось контрольными функциями местной администрации. Однако самым существенным ограничением прав выборных городских органов были, как и в случае с земствами, их скудные материальные возможности. Городской бюджет составляли в основном сборы с недвижимости и торгово-промышленных заведений в размере 1% их доходов, а также с аукционов и городского имущества, используемого частными лицами в хозяйственных, торговых  и бытовых целях. Казенные субсидии были крайне недостаточными для городской инфраструктуры. Городское общественное управление, основанное на дифференцированном имущественном цензе, имело очень узкую социальную основу в лице наиболее богатой части собственников-домовладельцев и крупной буржуазии. Реальное функционирование новых учреждений было немыслимым без финансовой и силовой поддержки со стороны местной администрации. Тем не менее, деятельность выборных городских органов, подкрепляемая прямой заинтересованностью состоятельных слоев в совершенствовании городского хозяйства, имела в целом позитивное значение для социально-экономического и культурного развития российских городов.

Несколько лет после введения Городового Положения 1870 г. правительство пристально наблюдало за ситуацией в городах. Циркуляры Министерства внутренних дел, направляемые губернаторам в этот период, содержали различные разъяснения, комментарии и инструкции по неоднозначным вопросам городской реформы, а также требования проконтролировать соблюдение основных положений, которые Достаточно четко прописаны в Городовом положении, но не всегда исполнялись.⁴⁰

Однако, уже в ходе проведения городской реформы 1870 г. начался постепенный отказ правительственной власти от либеральных позиций в отношении органов городского самоуправления. Если в основе Городового положения 1870 г. лежали либеральные начала, то большинство корректирующих нормативных актов, последовавших после его введения, носило явный консервативный характер, направленный на ограничение степени самостоятельности органов городского самоуправления.

В правительственной среде  с середины 70-х гг. XIX века стали  усиливаться консервативные настроения: практически сразу после введения Городового положения 1870 г. был принят ряд нормативных актов, способствовавших усилению влияния губернской администрации на органы городского самоуправления. С 1877 г. законом «О порядке производства дел в земских, дворянских, городских, общественных и сословных собраниях» вводилась губернаторская цензура докладов и журналов заседаний органов городского самоуправления. Печатание постановлений и речей допускалось только с разрешения губернатора и после предварительной цензуры. Этот закон значительно расширил власть председателя и запретил органам городского самоуправления взаимодействовать друг с другом.⁴¹

В начале августа 1879 г. в Комитет министров была внесена записка «О предоставлении губернаторам права утверждать всех лиц, служащих по земским и городским учреждениям». Причиной появления такого документа стали многочисленные случаи, когда заведомо политически неблагонадежные лица поступали на службу в выборные учреждения, а городских голов и членов управ при принятии кого-либо на службу, прежде всего, интересовали профессиональные навыки кандидата, а не его политические и религиозные взгляды, сословная принадлежность или национальность. Для преодоления этого явления предлагалось, обязать органы городского самоуправления представлять на утверждение губернаторов списки лиц, принимаемых на постоянную службу. Комитет министров уже в середине августа 1879 г. одобрил содержавшиеся в записке предложения, которые после утверждения получили силу закона. Этот нормативный акт (указ от 19 августа 1879 г.) давал право губернаторам требовать от земских и городских управ устранения от занимаемых должностей всех лиц, которые будут признаны неблагонадежными.⁴²

С середины 70-х гг. XIX века изменяется отношение правительственной  власти к раскольничеству: на них  стали опираться как на «второй  охранительный элемент» наряду с  дворянством в борьбе с революционным  движением.⁴³ Уже с середины 70-х годов XIX века отношение правительственной власти к органам самоуправления начинает изменяться в сторону ограничения самостоятельности муниципальных властей и расширения полномочий губернаторов. Смена внутриполитического курса привела к признанию необходимости проведения очередной серии реформ.

В начале 80-х гг. XIX века в  правительственных кругах был поставлен  вопрос о пересмотре избирательного законодательства. В сентябре 1881 г. министр внутренних дел Н. П. Игнатьев представил Александру III доклад о необходимости разработать проект реформ местных учреждений. Кроме того, правительственная власть ставила перед собой задачи ослабить влияние торгово­промышленных элементов в составе гласных городских дум, отстранить от участия в выборах малоимущую часть населения, ввести в состав полноправных горожан образованную и состоятельную часть жителей, не обладающих недвижимым имуществом. Таким образом, государственная власть осознает необходимость проведения новых реформ в отношении органов городского самоуправления.

В ноябре 1881 г. стала действовать «Особая комиссия для составления проектов преобразования местного управления» во главе с заместителем министра внутренних дел М.С. Кахановым. Одной из целей деятельности этой комиссии было устранение недостатков Городового положения 1870 г. и возможных путях их преодоления.⁴⁴

Среди основных недостатков  органов городского самоуправления губернаторами были выделены несовершенства избирательной системы, которые  приводили к преобладанию в городских  учреждениях купечества с «низким  умственным и нравственным развитием», отсутствие в избирательном собрании «наиболее мыслящей и не менее  купечества заинтересованной в самоуправлении части населения, но не владеющей  недвижимостью (чиновники, мещане, интеллигенция)», слабый контроль правительства за деятельностью  городского самоуправления, совмещение должностей городского головы и председателя управы.⁴⁵

В итоге Кахановской комиссией был подготовлен проект реформ местного самоуправления, согласно которому органы городского самоуправления и их функции не претерпевали существенных изменений, однако изменялся состав избирателей и гласны городских дум. Поэтому проекту избирательные права должны были получить владельцы недвижимой собственности, торгово-промышленных заведений, а также лица, нанимавшие в городе квартиры на свое имя за годовую плату, соответствующую определенному имущественному цензу.⁴⁶ В целом такая мера могла привести к расширению избирательного права. Однако в мае 1882 г. пост министра внутренних дел занял известный своими консервативными взглядами Д.А. Толстой. Он не только приложил все усилия по сворачиванию деятельности Кахановской комиссии, но и изменил отношение к реформированию городского самоуправления в сторону усиления консервативных настроений.

Со второй половины 80-х  гг. ХХ века стала утверждаться практика правительственного назначения на должность  городских голов, что противоречило  Городовому положению 1870 года. Позиция  правительства в отношении органов  городского самоуправления заключалась  в стремлении сократить их самостоятельность  и встроить в систему государственного управления. Таким образом, городское  общество стало восприниматься как  часть государственного организма, высшим выражением которого указывается  правительственная власть и которой  должны подчиняться все остальные  части системы управления.⁴⁷