Управление учреждениями культуры

В заключении подведены теоретические и практические итоги проделанной работы, дана оценка проанализированной практики, ее положительных и отрицательных сторон, степень реализованности поставленных во введении цели и задач, сделаны выводы о направлениях реформирования регионального управления в области культуры.

Глава 1 Основы государственной и муниципальной политики в сфере культуры

1.1 Основы социальной политики в сфере культуры

Социально-экономические преобразования, проводимые в России, привели к глубоким переменам во всех сферах общественной жизни - в том числе и культурной жизни страны.

Доля расходов на социальные нужды в сложное для России время, в период с 1992г. по 1995г. в совокупных расходах государства возросла в течение этих лет на треть - с 27,5% до 40% ВВП, в основном за счет ресурсов внебюджетных фондов и региональных бюджетов.

Наращивание доли социальных расходов не смогло предотвратить кризиса в культурной сфере, поскольку эффективность программ поддержки была крайне низкой.

Возникла необходимость внесения изменений в стратегию социальной культурной политики. Прежде всего, должна быть повышена ее эффективность, выработаны новые механизмы социальной политики, обеспечивающие более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов Бирженюк Г.М., Марков А.П. Основы региональной культурной политики и формирование культурно-досуговых программ. СПб.ТИК, 2009..

Стратегической целью реформ в социальной сфере является согласование социальных обязательств государства и реальных возможностей для их финансирования на основе повышения эффективности использования ресурсов, направляемых на социальные цели, и расширения источников финансирования Герчикова И.Н. Менеджмент. Учебник. 3-е изд. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 2008..

В новых экономических условиях намечается осуществить реформы во всех отраслях социальной и культурной сферы - труде и трудовых отношениях, политике доходов, занятости и развитии кадрового потенциала, социальном страховании и пенсионном обеспечении, социальной защите ветеранов, инвалидов и других социально-уязвимых групп населения, здравоохранении, образовании и других социально-культурных отраслях.

Планируется обеспечить укрепление финансовой базы социальной сферы, ввести государственные минимальные социальные стандарты.

Культурная политика представляет собой ответственный выбор целей, создание механизмов их осуществления и целенаправленное выделение ресурсов. Первой целью культурной политики является сохранение и передача будущим поколениям культурного наследия, поддержка художественного творчества и распространение всех форм культуры среди максимально широкой аудитории. Для понимания необходимости развития культуры в столь сложный для страны переходный период следует четко осознавать, что может дать обществу энергичная и предприимчивая культурная политика.

Следует отметить, что в течение нескольких последних десятилетий происходит постоянное переосмысление роли и места культуры в жизни как всего мирового сообщества, так и отдельного человека.

Развитие культуры, цель которого заключается в том, чтобы установить пути обеспечения культурным ценностям посредством:

1) учета культурного аспекта во всех социально-экономических и технических проектах развития;

2) возрождения и обогащения культурной самобытности народов, отражающей их взгляд на мир и представление о самих себе;

3) расширения участия всех людей в культурной жизни;

4) развития международного культурного сотрудничества.

Национальное развитие и реформирование государственности Российской Федерации реально и основательно настолько, насколько эти исторические цели будут увязаны с фундаментальной ролью культуры в жизни человека и общества, ибо именно культура определяет образ жизни людей, восприятие ими себя и других, их действия, убеждения и систему ценностей Культурная политика России. История и современность. Два взгляда на одну проблему/ Отв. Ред. И.А. Бутенко, К.Э. Разногов. М., 2008..

Функции современного государства предполагают необходимость государственной политики в области культуры. Средства выработки и реализации такой политики - разработка и принятие государственных программ, создание специализированных исполнительных органов, государственных организаций, учреждений, предприятий культуры.

В Российской Федерации такие функции исполняет Министерство культуры. В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 06.06.97г. N 679, Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, а также осуществляющим государственное регулирование и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Существование полноценного и самостоятельного Министерства культуры представляется целесообразным в контексте национальных традиций государственного управления. Это обеспечивает отрасли лучшее финансирование, а также - определенное равенство с другими отраслями в государственном механизме и дает свободу инициативы. Существование Министерства необходимо, поскольку государственный сектор в культуре сохраняет свою важность, существует значительное число учреждений культуры, находящихся под государственным управлением, а финансирование из внебюджетных источников только формируется.

Одним из приоритетных направлений деятельности органов государственного управления становится социальное регулирование. Оно необходимо прежде всего потому, что именно государство по Конституции приняло на себя роль гаранта в обеспечении принципа доступности для своих граждан источников удовлетворения культурных потребностей.

Существуют два способа государственного финансирования культуры - прямое выделение бюджетных ассигнований и косвенное финансирование посредством выделения кредитов, предоставления налоговых льгот и т.д. В соответствии со ст.45 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", государство гарантирует создание условий для сохранения и развития культуры посредством прямого финансирования.

В целях создания системы гарантированного государственного финансирования в законе закреплена минимальная доля (норматив) бюджетных ассигнований, направляемых на нужды культуры. Предусмотрено, что на эти цели ежегодно направляется не менее 2% средств республиканского бюджета и не менее 6% средств местных бюджетов Бабич А.М., Егоров Е.В. Экономика и финансирование социально-культурной сферы. Казань, 2007..

Однако данная норма не выполняется уже на стадии формирования бюджетов. Ниже приведены цифры (в процентах), выделяемые федеральным бюджетом на культуру по отношению к самому бюджету (таблица 1):

Таблица 1 Выделение денежных ассигнований на культуру

Год             

Процент             

1996             

0,87             

1997             

0,62             

1998             

0,71             

2007             

0,35             

2008             

0,82             

2009             

0,93             

Ситуация еще более усугубляется тем обстоятельством, что даже эти средства выделяются не полностью. Практика исполнения бюджета последних лет показала, что бюджет перестал быть законом, в соответствии с которым осуществляется реальное финансирование.

В 2007 - 2008 годах и эти средства, выделенные на культуру, не поступили в полном объеме.

Кризисное состояние культуры в Российской Федерации очевидно, хотя глубина духовной деградации и трудности ее преодоления, видимо, еще осознаны далеко не полностью. Достаточно оснований полагать, что не оценен в должной мере и громадный культурный потенциал России, который, вопреки всему, сохранился, а в некоторых отношениях и возрос.

Кроме основных положений сферы культуры, так называемых общих начал формирования и становления культуролизации, необходимо отметить и оценить эффективность законодательной базы в сфере культуры.

Российский опыт свидетельствуют об важной роли правового регулирования культурной жизни. Суть права в области культуры - это гарантии свободы культуры и культурной деятельности личности посредством гармонизации отношений различных субъектов культурной жизни личности, объединений граждан и государства.

Правосознание в области культуры учитывает необходимость участия государства в культуре посредством принятия на себя обязанностей гаранта ее свободы, материальной поддержки, защиты национального и культурного достояния, регулирования отношений собственности, обеспечения культурно-национальной автономии, новаций в области культуры, доступности культурной деятельности Михеева Н.А., Галенская Л.Н. Менеджмент в социально-культурной сфере. Учебное пособие. - СПб, 2008..

Развитие рыночной экономики, потребовали уделить особое внимание формированию правового пространства деятельности в сфере культуры. Тем более, что до 1992 года мы имели лишь один специальный закон, регулирующий отношения в сфере культуры. Это Закон "Об охране и использовании памятников истории и культуры", принятый в 1978 году.

В 1992 году были приняты "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", в которых впервые в развернутом виде определены права и свободы человека, народов и этнических общностей в области культуры.

Установлены обязанности государства в области культуры, уточнено разделение компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, определены принципы государственного финансирования культуры и регулирования экономической деятельности в этой сфере, основы участия в международных культурных обменах.

Принятие "Основ законодательства" стимулировало интенсивную нормотворческую деятельность в сфере культуры. С 1992 года начинается наработка законодательной базы.

Многолетняя практика работы автора в сфере культуры, постоянный анализ позволяют выделить ряд наиболее значимых и необходимых для развития отрасли федеральных законов и программ Иванов Г.П., Шустров М.А. Экономика культуры. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2008..

Закон РФ от 29.12.94г. N 79-ФЗ О библиотечном деле" явился правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации. Он установил принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Закон регулирует общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права. Действие Городского закона распространяется на библиотеки, финансируемые полностью или частично за счет средств городского бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов, а в части регулирования вопросов сохранения и использования библиотечных фондов как части культурного наследия народов Российской

Федерации - на все библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности Михеева Н.А., Галенская Л.Н. Менеджмент в социально-культурной сфере. Учебное пособие. - СПб, 2008..

Закон РФ от 26.05.96г. N 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" определяет особенности правового положения музейного фонда РФ, а также особенности создания и правовое положение музеев в РФ.

В развитие этого закона Постановлением Правительства РФ 12 февраля

1998 года N 179 были утверждены Положение о музейном фонде Российской Федерации, Положение о государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации.

Указ Президента РФ от 01.07.96г. N 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации" определил стратегические направления развития дальнейшей правовой базы культурной сферы. Программе "Развитие и сохранение культуры и искусства в РФ (1997-1999 годы)" присвоен статус президентской, учреждено 100 грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения, рассмотрены вопросы о передаче собственности, образован Совет при Президенте РФ по культуре и искусству.

В октябре 1996 года утверждено Положение о данном Совете, его состав.

Это постоянно действующий консультативный орган, информирующий Президента РФ о процессах, происходящих в области культуры и искусства и обеспечивающий взаимодействие Президента Российской Федерации с организациями и деятелями культуры и искусства. Одна из основных задач Совета - подготовка предложений Президенту РФ по определению направлений государственной политики в области культуры и искусства и конкретных мер по ее реализации Тульчинский Т.Л. Технологии менеджмента в сфере культуры. СПб. 2009..

Кинематография России является неотъемлемой частью культуры и искусства, должна сохраняться и развиваться при поддержке государства.

Закон РФ от 22.08.96г. №126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации" определил основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и установил порядок государственной поддержки кинематографии.

В целях дальнейшего развития отрасли Постановлением Правительства РФ 18 декабря 1997 года принимается Концепция развития кинематографии Российской Федерации до 2005 года.

Важное место в правовой сфере культуры занимает Постановление Государственной Думы ФС РФ от 05.03.97г. N 1189-2 ГД "О проекте Городского Закона "О творческих работниках и творческих союзах". Этого закона давно ждут все работники культуры и искусства. Он должен определить правоотношения государства с творческими работниками литературы и искусства, а также порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации их творческих союзов. Цель закона - обеспечить правовые гарантии и способствовать деятельности творческих объединений в интересах развития литературы и искусства, сохранения художественных школ и традиций, повышения престижа творческих профессий в обществе, защиты прав творческих работников на свободное самовыражение, правовые, материальные, социальные и иные гарантии их конституционных прав. Закон должен определить правовой статус творческого работника, а также правовой статус специфического вида общественного объединения - творческого союза, порядок его создания, деятельности, реорганизации и ликвидации, его правоотношения с органами государственной власти и органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими и физическими лицами. К сожалению, работа над проектом закона идет очень трудно, до настоящего времени он не принят.