Становление и развитие деятельности социальной защиты населения

Неразборчиво подававшаяся милостыня, помогая нужде, вместе с тем и  питала нищенство, развивала его  в особый помысел и поддерживала бродяжничество. Бродяжничество в свою очередь порождало опасные скопления, превращалось в разбойничество. В  особенности усвоила этот взгляд правительственная власть в слагавшихся  тогда из средневекового дробления  государствах. В 1350 году французским  королем Иоанном был издан  указ против нищих и тунеядцев, в котором оговаривалось, что « здоровые между ними люди, мужчины и женщины должны были быть заключаемые в тюрьму на 4 дня, при вторичной поимке поставлены к позорному столбу, третий раз клеймены раскаленным железом и изгнаны».

Через десять лет подобный закон  издается в Англии.  Германия не отставала от своих соседей в решении проблем нищенства, и с конца XIV в почти каждый год был отмечен его воспрещением в каком-нибудь из ее имперских городов.

Последующие три века для западных стран характерны еще большим  ужесточением, существующих законов.

Однако такая политика не давала ожидаемого результата, и правительства  постепенно переходят на иной путь. Первыми шаги были предприняты вольными, т.е. самостоятельными городами, т.к. они  имели средства и ограниченное пространство, внутри которого легче было бы провести цельную организацию благотворительности.

«Во Франкфурте на Майне, лежавшем на большом торговом пути из Южной германии в Северную, уже в 1438 г. упоминаются попечители о бедных. В XVI в. один город за другим, по примеру Аугсбурга (1522 г.),- Нюрнберг (1522 г.), Страсбург и Бреславль (1523 г.), Регенсбург,  Магдебург (1524 г.) – организуют у себя призрение бедных».

Вслед за этим в Англии, Франции  и Германии провозглашается основной принцип борьбы с нищенством и  избирается путь систематической помощи нуждающимся.

Так в 1530 г. германским имперским сеймом был обнародован устав, обязывающий  местные власти «наблюдать, чтобы  каждый год и каждая община сами кормили и «содержали своих бедных»».

В 1531 г. Карлом V был оглашен такой  же указ, который распространился  на земли в Нидерландах.

А в1536 г.  король Франциск I  издал «Ордонанс», в силу которого немощные бедные, имевшие оседлость, должны были кормиться и содержаться приходами, для чего священникам и церковным старостам приказывалось вести им списки, для раздачи им на дому «сообразной (raisonnable) милостыни». В королевском приказе прозвучала необходимость введения так называемых кружков в каждом приходе, а церковные люди каждое воскресение были обязаны приглашать к пожертвованиям всех прихожан. Через 30 лет ситуация изменилась – принцип призрения приобретает несколько иную окраску. Карл IX ордонансом, изданным в Мулене в 1566 г., перенес обязательства кормить бедных на общины, которые состояли из  жителей города, местечка или деревни, в свою очередь нищим запрещалось просить милостыню вне общины и  бродяжничество. Жители обязаны были способствовать содержанию этих бедных по своему состоянию и под наблюдением мэров, советников и приходских старост; а бедные обязывались брать от названных лиц свидетельства на случай болезни и отправляться в богадельни (Hostels-Dieu) и госпиталя.

В Англии в начале XVI в. издаются указы Генрихом VIII, которые, по сути, не отличались от ордонанса Франциска I. В этих указах запрещалась частная милостыня под угрозой штрафа; здоровых людей, ведущих нищенский образ жизни, заставляли работать, немощных же должны были содержать церковные приходы за счет «добровольных» пожертвований, а отказывающихся от уплаты пожертвований прихожан налагали пеней. Эта мера была сначала дополнена указом Эдуарда VI (1551 г.) и получила большее развитие при Елизавете (1601 г.). Так мировые судьи обязаны назначать 3-4 человека в качестве попечителей над бедными, из влиятельных жителей в каждом приходе, для осуществления функций контроля по обеспечению нищих либо содержанием, либо работой. Эти указы легли в основание систематически развивавшегося и усовершенствованного в прошлом веке попечительства о бедных в Англии.

Подобные меры были предприняты  и во Франции Генрихом VIII, однако они не получили практического результата, из-за сохранения прежней организации  католической церкви, которая верховодила  благотворительностью: устраивала учреждения-госпитали, богадельни и детские приюты. Только в XVII в. государство начинает политику преследования нищих и создавая работные дома (derots de mendicite) с принудительной работой.

Часто  деятельность западных государств носила формальный характер, в силу того, что правительства руководствовались лишь интересами государства. И если в первом периоде преобладал церковный взгляд на решение социальных проблем, который, по сути, поощрял нищенство, то во втором периоде стал преобладать интерес благочиния и преследования нищенства, которое приобрело статус социального зла.

Наступление нового, третьего, периода  в истории борьбы с нищенством, отмечено участием общества и преобладанием  организованной систематической помощи над мерами преследования и случайной  щедростью. От искоренения синдрома болезни перешли к излечению  ее корня. В непосредственном попечении  о каждом больном, в попечении, сопровождаемом личным к нему участием, стали усматривать лучшее и самое деятельное средство не только для борьбы с нищенством, но и предотвращения его.

Этот переворот связан с распространением гуманных идей в XVIII в., которые по преимуществу носили филантропический характер. Идеи гуманизма несли чувствительность и сострадание. Забота о бедных, детях, подсудимых, заключенных преступников, рабов стала уделом филантропических устремлений. Главная же заслуга  филантропии заключается в том, что она сумела привлечь внимание всего общества к нищенству, что  дало превосходные результаты в к. XVIII века. Так в Гамбурге усилиями политэконома Бюша и  купца Фохта было устроено в 1778 г. «всеобщее попечительство о бедных». Основной его принцип состоял в том, что каждый бедняк должен сам зарабатывать пропитание в меру своих сил и возможностей, но в случае нужды и нехватки необходимого минимума для жизни - ему оказывали поддержку попечительства; неспособные к работе - находились на полном содержании. Помощь и надзор за бедными осуществляли добровольные попечители,  которые рассматривали всякий случай индивидуально и контролировали положение дел относительно каждого нуждающегося.

Благодаря этой деятельности, впервые 10 лет численность вспомоществуемых на дому бедных сократилась на 4 300 человек, а пристроенных в благотворительных заведениях – на 5026 человек. В 1791 г. направление попечительства имело основание заявить в своем отчете: «в Гамбурге нет более нищих и никто не терпит нужды».

Таким способом гамбургское попечительство сумело избежать участи, которая постигла современную ему английскую систему  благотворительности. Под влиянием гуманитарных идей в к. XVIII в. английские приходские попечительства заменили прежнюю систему содержания бедных в работном доме подаянием помощи на дому; для этой цели составлялись местные таксы, сообразно с ценою на хлеб и количеством членов вспомоществуемой семьи, и весь недобор заработной платы, получаемый известной семьей, выдавался ей приходским попечительством. Следствием этого было сильное понижение заработной платы и значительное повышение расходов со стороны попечительств и налога для бедных.

Гамбургское же попечительство стало  образцом для многих городов, а императоры Наполеон и Франц Австрийский  обращались к Фохту за советом  относительно организации благотворительности  в их государствах.

На заре эпохи Франция, Германия и Англия, а также повиновавшиеся земли Италии, Испании, Голландии, Бельгии  и Австрии, «признали и провозгласили, что призрение бедных есть обязанность  соседей, т.е. местных общин и властей».

«В Германии имперская законодательная  власть не была облечена правительственною  властью и не располагала исполнительными  органами; к тому же она была парализована расколом между католицизмом и протестантизмом; поэтому действительная власть стала  переходить к местным правительствам, т.е. имперским князьям и городам. Французское правительство в  своих заботах о бедных не пошло  далее по начатому пути, и только английское правительство последовательно  развивало провозглашенный принцип  и нашло средства к полному  его осуществлению». 

б) в России

Известный историк, педагог, политический и общественный деятель – В.И. Герье, рассматривая пути и перспективы  развития общественного призрения в России, отмечал общие корни данного явления с такими странами Западной Европы, как Франция, Германия и Англия. Изучая причины, вызывающие нищету, и способы борьбы с ней, Герье выделял три основные формы социальной помощи, которые были присущи и России, в разные времена с соответствующими особенностями «культуры и быта». «Эти формы сменяли одна другую, более простая уступала место более сложной и зрелой, но каждая из них заключает в себе нечто самобытное и вечное и в настоящее время все три проявляются одновременно. Эти три формы: милостыня, богадельня и Попечительство о бедных».

Нищенство на Руси считалось одним  из главных средств нравственного  воспитания, практически институтом благонравия, состоящим при церкви. Стоит ли удивляться тому, что при  подобном взгляде вокруг церквей  и монастырей сложились со временем целые слободки, где жили люди, основным источником существования которых  стала милостыня. Быть нищим было более выгодным, чем зарабатывание хлеба тяжелым трудом, отсюда и всевозможные симуляции безумия, ущербности – и в целом масштабность нищенства. Нищих было несколько категорий: «блаженные» - раздавали свое имущество и добровольно несли  крест терпения и смирения «Христа ради»; «юродивые» - прорицатели, ясновидцы (чаще всего симулировали безумие); «немощные» - слепые, старые, душевнобольные; «гулящие» - бродяжничали в собственное удовольствие или скрывались от властей.

Чтобы далее не касаться данной темы, заглянем вперед в XIX в., когда российское законодательство делило нищих на четыре категории:

1) те, которые не могут своим трудом добывать пропитание;

2) те, кто по сиротству и временным болезням впал в нужду, но может работать;

3) те, которые могут трудиться, но нищенствуют по лености и дурному поведению;

4) те, кто по случайным обстоятельствам впал в крайнюю нужду .

По мере повышения уровня социально-экономического развития назревает идея необходимости  реформирования системы социальной защиты, поскольку решение вопроса  помощи все возрастающему количеству людей силами благотворительности  и церковного призрения не представлялось возможным.

В 1551 г. – время правления Ивана  Грозного - на собрании высшего духовенства  России (Православной церкви) - Стоглавом  Соборе – констатировался факт небывалого развития нищенства, и недостаточности  принимаемых мер для его предотвращения. Существовавшая система финансирования давала сбои из-за недостатка средств  и несовершенства форм организации  работы. Принятое Собором решение  является очередным значительным шагом  на пути развития системы социальной защиты и признания необходимости  государственного регулирования в  сочетании с общественной деятельностью  в области решения социальных вопросов. Официально вводятся категории  лиц подлежащих призрению и определяются его формы. Заметим и разграничение  по источникам финансирования: прокаженные  и престарелые должны получать кров, пищу и одежду, а «здравые» - питаться по дворам .

Начинает формироваться государственная  инфраструктура системы социальной защиты через строительство и  содержание больниц, сиротских домов, богаделен, домов призрения незаконнорожденных младенцев. Появляется новая функция  системы социальной защиты – создание смирительных и прядильных домов  для людей праздношатающихся  и им подобным – фактически создается  система занятости и подготовки кадров.

Государство осознало необходимость  управления развитием системы социальной защиты, которая постепенно становится элементом социальной политики.

Во второй половине XVIII века для  России появляется новое понятие  – общественноепризрение.

Поистине огромен и неоценим вклад династии русских царей  Романовых в развитие социальной работы. Каждое царствование отличалось особыми чертами благотворительности, кто-то из членов царской фамилии  предпринимал радикальные и глубокие меры, кто-то «отметился» тем или  иным указом на тему «призрения», однако все они оставили след в истории  как государственные деятели  и частные благотворители, хорошо осознающие всю важность и социальную значимость акций милосердия.

Лучшим доказательством выше сказанного являются попытки Петра I  искоренить профессиональное нищенство. В именном указе Стрелецкому приказу от 30 ноября 1692 г., опубликованном еще от имени Ивана и Петра Алексеевичей, он велел записать: «Известно ему, Великому государю, что на Москве гулящие люди, подвязав руки и ноги, притворным лукавством просят на Христово имя милостыни, а по осмотру они все здоровы». Таких царь велел ловить и отправлять по месту жительства, а беглых крестьян возвращать помещикам; повторно пойманных – бить кнутом и ссылать в Сибирь.  Эти меры были ужесточены указом 1712 г.: всех «ленивых прошаков» били без разбора, клеймили и ссылали на каторжные работы. «Амнистии» не полагались никому – ни старым, ни больным, ни сумасшедшим (правда, позже Петр ввел «освидетельствование дураков») . С 1718 г. начинают карать дающих милостыню штрафами. Хотя необходимо заметить, что Петр в целом не запрещал милостыню – разрешены были пожертвования приютам и богадельням. В последние годы своего царствования он осознал безрезультатность такой политики и разработал проект о раздаче всех «прошаков» монастырям, однако реализовать его не успел.

Естественно, деятельность Петра I не ограничивалась преследованием нищенства, он практически подошел к системе  создания общественного призрения. Главным его намерением в социальной сфере была попытка вырвать призрение  из рук Церкви и построить его  на новых началах, возложив заботу о  нуждающихся на государственные  светские структуры: в городах –  на губернские и городские магистраты, в деревнях – на помещиков, в свободных  землях – на старост или сотских. При нем обязанность строительства и содержания больниц лежала на приказах: сначала Патриаршем, с1701 г. – Монастырском, а с 1721 г. – относилась к Святейшему правительствующему Синоду и Камер-конторе. Главный магистрат и воеводы должны были приступить к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных и прядильных для людей «праздношатающихся и им подобных». Вводились детские приюты, называемые «гошпиталями», которые строились рядом с церковными оградами. Из «гошпиталей» младенцев, выкормленных «искусными женами», передавали до достижения 10-него возраста в богадельни или приемным родителям, мальчиков старше 10 лет определяли в матросы, в «художественные ученики». Проявлял Петр заботу и о военных, которую можно назвать предтечей пенсионного законодательства, т.к. государство не в состоянии было обеспечить воинов пенсиями, содержании их возлагалось на монастыри с выплатой жалования.