Становление и развитие системы таможенных органов в РФ

В настоящее время новые подходы к деятельности таможенных органов в целом определены, однако они установлены, как правило, международными стандартами и концептуальными документами.

Реализация таких основ должна проводиться посредством своевременных коррективов национального законодательства, регулирующего различные направления деятельности таможенных органов. Только в этом случае позволительно будет добиваться эффективных результатов деятельности таможенных органов и их должностных лиц.

 

2.2. Прокурорский надзор  в механизме обеспечения законности  деятельности таможенных органов

Проблемы, связанные с обеспечением законности и правопорядка в сфере организации и осуществления таможенного дела, имеют весьма актуальное значение.

К субъектам, обеспечивающим режим законности в таможенной сфере, относятся органы прокуратуры. Так, согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории РФ. Как отмечается в научной литературе, осуществляя надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции, прокурор решает ряд задач79:

- проверяет соблюдение норм  административного права, в том  числе законность привлечения лиц к административной ответственности;

- осуществляет надзор за законностью  законов, устанавливающих виды и  размер административных наказаний, а также за соблюдением законов  об административной ответственности  контрольно-надзорными органами;

- выявляет нарушения, способствующие совершению деяний, наказуемых в уголовном порядке, и тем самым получает данные, необходимые для проведения борьбы с преступностью80.

В связи с этим нельзя не согласиться с точкой зрения В.Г. Мелкумова, что "...при разрешении вопроса о методах выявления нарушений законов в процессе деятельности прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов, следует исходить из того, что вся эта деятельность складывается из двух взаимосвязанных сторон: из мероприятий, направленных на выявление нарушений законов, причин и условий, порождающих эти нарушения или способствующих их совершению; из мероприятий, направленных на устранение выявленных нарушений законов, а также причин и условий, способствующих их совершению"81.

"В понятие методов выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, входит вся совокупность способов и приемов, применяемых органами прокуратуры в процессе общенадзорной деятельности в целях выявления нарушений законов и причин, порождающих эти нарушения"82.

Анализ работы органов прокуратуры позволяет назвать наиболее часто встречающиеся в деятельности органов прокуратуры методы выявления нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции. К ним относятся следующие:

- проверка исполнения законов, регулирующих административно-правовые отношения;

- проверка законности и обоснованности  правовых актов, издаваемых органами  административной юрисдикции;

- требование от руководителей  вышестоящих и контролирующих  органов проведения проверок  деятельности подконтрольных или подведомственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

- получение от должностных лиц  органов административной юрисдикции  объяснений по поводу нарушений  законов;

- участие прокурора в работе  законодательных и исполнительных органов, коллегиальных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

- использование материалов следственной, прокурорской и судебной практики, результатов анализа сведений  статистической отчетности органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

- прием граждан прокурором, разрешение  жалоб на постановления по  делам об административных правонарушениях83.

Надзор за исполнением законов об административной ответственности представляет определенную сложность в связи с разнообразием законодательных актов и большим кругом органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях84.

Осуществляя надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции, прокурору необходимо решить комплекс вопросов, связанных с организацией и методикой проверки соблюдения закона при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административных наказаниях. В сфере надзора за исполнением законов органами исполнительной власти задачи прокурора состоят в том, чтобы правовые акты, издаваемые этими органами и должностными лицами, соответствовали Конституции России и КоАП России85.

Органы исполнительной власти в пределах своей компетенции должны принимать необходимые меры по устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений. В сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокуроры обязаны добиваться устранения всех выявленных нарушений законов, допущенных органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Участвуя в рассмотрении дел об административных правонарушениях, прокурор должен способствовать вынесению законного и обоснованного решения, а в случае установления нарушений в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях прокурор должен своевременно принести протест86.

Прокурору, определяя методы и средства выявления нарушений законов, допущенных органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, необходимо исходить из обстоятельств, подлежащих выяснению при проведении проверок87.

Как отмечает А.П. Стуканов, к таким обстоятельствам относятся:

- подведомственность проверяемому органу рассматриваемых им вопросов;

- соблюдение установленных законом сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях;

- соблюдение порядка их рассмотрения, установленного для данного органа или должностного лица;

- обоснованность и законность принимаемых решений, соответствие закону назначенных мер административного наказания;

- соблюдение прав лиц, привлекаемых к административной ответственности;

- законность, своевременность и полнота исполнения принятых решений;

- проведение систематического анализа рассмотренных материалов как данным органом, так и вышестоящими органами;

- принятие необходимых мер для предотвращения нарушений законности и устранения установленных недостатков как данным органом, так и вышестоящими органами ведомственного и вневедомственного контроля;

- количество обжалованных решений о наложении административных наказаний, их обоснованность, количество удовлетворенных жалоб с отменой принятых решений, причины таких решений.

Практика показывает, что многие административные правонарушения своевременно не выявляются и не фиксируются. Установление таких фактов методами прокурорского надзора представляет определенную сложность, так как прокурор не всегда имеет возможность провести глубокое обследование и получить данные о фактическом исполнении законов об административной ответственности.

Вместе с тем для получения такой информации могут быть применены в практике работы органов прокуратуры следующие методы:

- привлечение к таким проверкам  работников контролирующих органов;

- участие при проведении прокурорских  проверок специалистов в соответствующих сферах управления;

- выявление в ходе проверок  материалов, по которым вообще  не принималось никакого решения;

- обобщение материалов уголовных  дел, по которым обстоятельно  выяснялись причины и условия, способствовавшие совершению преступлений88.

Анализ практики прокурорского надзора также показывает, что нарушения требований КоАП России при рассмотрении дел об административных правонарушениях могут выявляться следующими способами: проверкой законности и обоснованности всех постановлений по делам об административных правонарушениях; проверкой законности и обоснованности постановления по делу об административном правонарушении, на которое поступила жалоба; изучением практики применения административных наказаний по отдельной категории дел об административных правонарушениях за определенный период. Как отмечается в научной литературе, а также практике прокурорского надзора, важное значение имеет выявление прокурором ошибок и нарушений, допущенных должностными лицами, составившими протокол об административном правонарушении89.

Согласно ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор вправе требовать от руководителей вышестоящих и контролирующих органов проверок деятельности подконтрольных или подведомственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Данное требование является формой использования специальных познаний при решении задач повышенной сложности и с большими временными затратами, связанными с производством специальных исследований.

Вышеназванное полномочие прокурор должен использовать в следующих случаях:

- когда нарушение закона, о котором  стало известно прокурору, полномочен  устранить вышестоящий или контролирующий  орган административной юрисдикции;

- когда необходимо вторгаться  в оперативно-хозяйственную деятельность, проверять исполнение ведомственных нормативных актов, направленных на предупреждение и пресечение административных правонарушений;

- когда необходимы специальные  познания для того, чтобы проверить  исполнение законов об административной деятельности государственных органов90.

В ряде методических рекомендаций Генеральной прокуратуры РФ, направленных всем прокурорам субъектов РФ и посвященных проблемам организации проверок исполнения законов в органах административной юрисдикции, неоднократно обращалось внимание на необходимость получения объяснений от должностных лиц по поводу нарушений законов.

Следует сказать, что прокурор наделен достаточно широкими полномочиями по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции. Надзор - основная его функция, поэтому проведение прокурорских проверок, особенно в рассматриваемой сфере деятельности, должно носить систематический характер, чтобы своевременно принимать необходимые меры по устранению нарушений закона.

Практика показала, что конкретное нарушение закона может быть устранено определенной формой прокурорского реагирования. Вместе с тем нельзя не заметить, что нарушения законов могут быть ликвидированы различными формами прокурорского реагирования, а в ряде случаев - их комплексом. В теории прокурорского надзора под формами реагирования понимают мероприятия, осуществляемые прокурорами в процессе реагирования на выявленные нарушения законов, для устранения этих нарушений и обстоятельств, им способствующих, а также в целях привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушениях законов.

В целом состояние законности при привлечении таможенными органами виновных лиц к административной ответственности в целом можно назвать удовлетворительным.

Вместе с тем необходимо отметить, что прокурорами выявляются отдельные нарушения законодательства об административных правонарушениях в деятельности поднадзорных таможенных органов91.

Так, в 2008 г. в указанной сфере выявлено порядка 3000 нарушений закона. По выявленным нарушениям внесено 417 представлений. Опротестовано 764 незаконных постановления по делам об административных правонарушениях таможенных органов92.

Несмотря на системный прокурорский надзор за исполнением требований законодательства об административных правонарушениях, должностными являются одни и те же нарушения и упущения, основные из которых:

- несвоевременное возбуждение  дел об административных правонарушениях;

- процессуальные нарушения, в том  числе нарушения прав и законных  интересов лиц, привлекаемых к  административной ответственности;

- нарушения норм, регламентирующих  порядок назначения и проведения  экспертиз, неверное определение  субъекта административной ответственности  и др.

При изучении материалов дел об административных правонарушениях прокурорами выявлены многочисленные случаи несвоевременного возбуждения дел об административных правонарушениях, а также затягивание сроков проведения так называемых "проверок на наличие в действиях лиц состава административного правонарушения".93

В нарушение требований ч. 2 ст. 28.7 КоАП России решения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимаются таможенными органами спустя длительный промежуток времени с того момента, как должностному лицу, при надлежащем исполнении своих должностных обязанностей, должно было стать известно о факте совершения противоправного деяния.

К примеру, 11 декабря 2008 г. должностными лицами Горнякского таможенного поста Алтайской таможни при таможенном оформлении товаров, ввезенных А.П. Легаловым, в результате таможенного досмотра установлен факт заявления декларантом недостоверных сведений о количестве товара.94

Товар и автомобиль, на котором он был перемещен, принадлежащие А.П. Легалову, должностными лицами Горнякского таможенного поста были изъяты и помещены в зону таможенного контроля. В нарушение требований ст. 27.10 КоАП РФ факт изъятия товаров и транспортного средства должностными лицами таможенного органа документально не оформлен.

Дело об административном правонарушении по данному факту в отношении Легалова А.П. возбуждено только 15 декабря 2008 г. после его заявления о возврате ему изъятых товаров и автомобиля.