Становление и развитие системы таможенных органов в РФ

Как следствие новых направлений таможенной политики - увеличение числа таможен и необходимость улучшения управления деятельностью таможенных органов.

В 1810 г. Министерству финансов отошли вопросы управления расходами и доходами и управление таможнями, последние были переданы в ведение Департамента внешней торговли, вошедшего в состав Министерства. Департамент внешней торговли ведал вопросами управления таможнями, в круг полномочий входили и другие вопросы, сбор сведений о состоянии таможенных округов и застав; снабжение таможен и застав; кадровые вопросы, а также ведение дел о жалобам на должностные преступления и др.

Департамент внешней торговли состоял из двух отделений: торговых внешних сношений и таможенного управления. В состав Департамента входили столы, в частности отделение торговых внешних сношений имело два стола: для переписки и собрания сведений заграничных и по торговле привозных, отпускных и транзитных товаров. Таможенное отделение имело три стола: первый - по всему объему производства дел по европейской границе и на морях - Белом, Балтийском, Черном, Азовском; второй по делам таможен на азиатской границе и по Каспийскому морю; третий по делам об определении и увольнении чиновников и служителей по таможням и заставам, о наградах и их производстве; об определении и увольнении маклеров; дела о таможенных зданиях и другие вопросы снабжения таможен.

Существовал также счетный стол, который получал из всех таможен и застав ведомости, счета и книги о приходе и расходе пошлинного сбора по каждой таможне и заставе, сколько указанного поступило и сколько куда отправлено; о провозимых через таможни денежных знаках, о привозимых и отпускаемых товарах и на какую цену по каждой таможне и заставе; о приходивших и отходивших кораблях и других судах.

В обязанности счетного стола также входило сравнение ведомостей, получаемых от консулов и агентов, о количестве отправляемых в Россию товаров с ведомостями и объяснениями таможен, направление своих замечаний на решение директора.

Ежегодно составлялись генеральные ведомости о состоянии торговли, содержавшие сведения о количестве кораблей, из каких государств они прибывали, сколько каких товаров по главнейшим их видам и на какую цену какого вывезено, сколько кораблей отплыло и в какие места, с какими, как часто по каждой таможне в отдельности и по всем вместе, о состоянии торговли по сухопутной границе; о пошлинном сборе по всему государству и в какой монете в таможнях и заставах состояло и в ведение Государственного казначейства отдано; об общем балансе торговли.

В 1815 г. в Департаменте внешней торговли было образовано счетное отделение, а в 1823 г. - судное отделение. В итоге в структуре Департамента помимо архива и канцелярии находилось четыре отделения: внешних сношений, таможенное отделение, счетное и судное отделения.13

26 октября 1864 г. "Высочайше было  утверждено мнение Государственного  совета", вопросы торговли, находящиеся  в ведении Департамента внешней  торговли, были переданы в Департамент  мануфактур и внутренней торговли, а Департамент внешней торговли был переименован в Департамент таможенных сборов.

Создание подобной структуры диктовалось потребностью дальнейшего совершенствования органов таможенного управления, и обусловлено это было ростом экономики и расширением внешнеэкономических связей. Преобразование Департамента внешней торговли в Департамент таможенных сборов сопровождалось активной работой Министерства финансов по дальнейшей централизации таможенного управления.

В компетенцию Департамента таможенных сборов Министерства финансов входило таможенное и карантинное управление, заведование биржевыми учреждениями и надзор за браком товаров. В последующее время компетенция Департамента таможенных сборов претерпевала лишь несущественные изменения.

В конце XIX в. в составе Департамента таможенных сборов было образовано особое отделение - статистическое. В итоге структура Департамента была представлена: законодательным отделением, строительным отделением, судным отделением, счетным, статистическим, тарифным и азиатским отделениями. Была сохранена канцелярия. Общее руководство осуществлял директор, учреждены были должности вице-директора и таможенных ревизоров.14

Департамент таможенных сборов Министерства финансов осуществлял непосредственное руководство таможенным делом страны и являлся основным органом управления. В этот период управление таможенным делом приобрело качественный централизованный характер, система территориальных таможенных органов была представлена таможнями, распределенными по таможенным округам. Таможенный округ возглавлял начальник округа. Контроль за его деятельностью осуществлял непосредственно Департамент таможенных сборов.

К концу XIX в. на территории России существовало 12 таможенных округов (в 1856 г. их было 9, а 1881 г. - 10): Санкт-Петербургский, Виленский, Варшавский, Радомский, Радзивиловский, Бессарабский (был упразднен в 1896 г.), Южный, Кутаисский, Бакинский, Закаспийский, Туркестанский, Семипалатинский.15

Вне округов находились таможни: Московская, Санкт-Петербургская портовая, Кронштадтская, Харьковская, Иркутская и Архангельск, обусловлено это было особой ролью таможен в таможенном доходе России (по некоторым данным именно эти таможни давали 50% дохода).16

На управляющих этими таможнями возлагались в пределах их компетенции права и обязанности начальников таможенных округов. Контроль за деятельностью таможен осуществлял непосредственно Департамент таможенных сборов. Департаменту таможенных сборов, кроме таможен, подчинялась Пограничная и Корчемная стражи (в связи с созданием Отдельного корпуса пограничной стражи в 1893 г. из ведения Департамента была выведена Пограничная стража).

Сложившаяся в XIX в. система таможенных учреждений получила закрепление в Таможенном уставе по европейской и азиатской торговле 1857 г., согласно которому можно выделить пограничные и внутренние таможни (внутренние таможни осуществляли досмотр и оформление товаров, подвергнутых внешнему контролю на границе, и транзитных товаров).

В структуру таможенных органов входили таможни (классифицированные на классы), таможенные заставы и переходные пункты.

Таможни первого класса располагались в местах пересечения сухопутной границы железнодорожными путями, шоссейными дорогами и сухопутными реками и портами. Складочные таможни первого класса обрабатывали все товары, кроме запрещенных. Через таможни второго и третьего класса провозились все беспошлинные товары и товары, не подлежащие клеймению. Таможенные заставы могли пропускать только беспошлинные товары, а также некоторые пошлинные товары (мука и др.). Переходные пункты товары не пропускали.

В начале XX в. с принятием Таможенного устава 1904 г. изменилась и структура таможенных органов, в соответствии с Уставом она состояла из Департамента таможенных сборов, окружных и участковых таможенных управлений, таможен, застав, постов и пунктов. Каждая таможня, застава находилась под надзором управляющего. Таможенные учреждения по Уставу входили в состав таможенных округов.

Присоединение в начале XX в. Закавказья, укрепление дипломатических отношений России с ханствами Средней Азии, усиление позиций на Дальнем Востоке создавали благоприятную среду для экономического роста.17 Огромное вновь приобретенное пространство, удлинение сухопутной границы привело к изменению требований, предъявляемых к работе таможенных органов. На них, кроме фискальной функции, возлагалась теперь и функция охраны государственной границы. Территориальные приращения заставляли искать более гибкие формы руководства таможенными учреждениями со стороны как Министра финансов, так и министерств в целом.

Основной акцент был сделан на создании и укреплении кадрового состава вновь возникавших таможен. Каждому работнику следовало выполнять определенную задачу, очерченную с учетом предоставленных полномочий.

В годы Гражданской войны и интервенции таможенные органы и учреждения продолжали выполнение своих функциональных обязанностей, система таможенных органов в этот период серьезных изменений не претерпела.

Формирование системы таможенных органов в России осуществлялось постепенно, она видоизменялась и развивалась в зависимости от проводимых в стране преобразований. Можно выделять различные факторы и специфические условия, оказавшие непосредственное влияние на ее развитие: расширение территориальных границ и внешнеполитических связей, централизация власти и др.

В итоге была сформирована стройная централизованная система таможенных органов, обеспеченная необходимой законодательной базой и отвечавшая требованиям государства.

1.2. Правовой статус таможенных  органов на современном этапе

Сегодня таможенные органы России находятся в стадии активного институционального развития, на которое оказывают влияние два важных фактора. Первый - предстоящее присоединение Российской Федерации к Всемирной торговой организации, в рамках которого российское таможенное законодательство и таможенное администрирование должны быть гармонизированы в соответствии с общепризнанными нормами в области таможенного дела. Именно данные обстоятельства вызвали необходимость принятия в 2003 г. нового Таможенного кодекса РФ, создавшего необходимые предпосылки для формирования практически новой, соответствующей мировым стандартам правовой базы таможенного дела и организационно-правовых основ деятельности таможенных органов России.

Второй важный фактор, вызывающий кардинальные изменения в деятельности таможенных органов, - реформирование системы государственного управления в соответствии с утвержденной Правительством РФ Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах18.

Одной из основных целей административной реформы является повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для реализации этой цели Российской Федерацией создана новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, оптимизированы функции органов исполнительной власти, введена их типология, разрабатываются и внедряются в практику административные регламенты, стандарты государственных услуг, принципы и процедуры управления по результатам.

Именно под влиянием данного фактора ТК РФ закрепил новые подходы к структуре, порядку формирования системы таможенных органов России.

Часть 1 ст. 402 ТК РФ устанавливает, что таможенными органами являются:

1) федеральный орган исполнительной  власти, уполномоченный в области  таможенного дела;

2) региональные таможенные управления;

3) таможни;

4) таможенные посты.

ТК РФ не называет конкретный федеральный орган, уполномоченный в области таможенного дела. Однако им является Федеральная таможенная служба.

Таким образом, ТК РФ сохранил существовавшую ранее четырехзвенную систему таможенных органов. Вместе с тем, анализируя ст. 402 ТК РФ, нельзя не заметить, что Кодекс расширяет содержание понятия "система таможенных органов". Так, согласно ч. 4 ст. 402 ТК РФ в систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения, которые находятся в ведении федеральной службы, уполномоченной в области таможенного дела, для обеспечения деятельности таможенных органов.

Из этого можно сделать вывод, что система таможенных органов включает, во-первых, таможенные органы, во-вторых, учреждения, созданные для обеспечения деятельности таможенных органов.

Создание учреждений, способствующих решению задач таможенных органов, регламентировано ст. 421 ТК РФ. Часть 1 данной статьи устанавливает, что для обеспечения деятельности таможенных органов федеральный орган, уполномоченный в области таможенного дела, создает в соответствии с законодательством Российской Федерации таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения высшего профессионального и дополнительного образования, печатные издания, информационно-вычислительные центры и другие учреждения, а также имеет в ведении государственные унитарные предприятия, деятельность которых способствует решению задач, возложенных на таможенные органы.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 1 февраля 2005 г. N 103-р "О перечне федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении ФТС России"19 в ведении ФТС России находятся федеральные государственные учреждения: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Российская таможенная академия", Специализированное государственное учреждение "Главный научно-информационный вычислительный центр ФТС России", Государственное учреждение "Центральная поликлиника ФТС России", Государственное учреждение "Центральный клинический госпиталь ФТС России", Государственное учреждение "Пансионат "Белое солнце" ФТС России", Государственное учреждение "Санаторий "Победа ФТС России" и федеральные государственные унитарные предприятия: Федеральное государственное унитарное предприятие "РОСТЭК", Федеральное государственное унитарное предприятие "Санаторий "Электроника".

Итак, как следует из ст. 421 ТК РФ, а также вышеуказанного распоряжения Правительства РФ, в ведении ФТС России находятся не только учреждения, но и предприятия. Поэтому ч. 4 ст. 420 ТК РФ следовало бы сформулировать так: в систему таможенных органов входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения и предприятия, которые находятся в ведении федеральной службы, уполномоченной в области таможенного дела, для обеспечения деятельности таможенных органов.

Наличие учреждений и предприятий, способствующих решению задач таможенных органов, было предусмотрено и в предыдущем ТК РФ 1993 г. Однако в отличие от ныне действующего ТК РФ данные учреждения и предприятия не включались в систему таможенных органов, а за Государственным таможенным комитетом РФ закреплялись полномочия собственника по управлению их имуществом.