Становление и развитие системы таможенных органов в РФ

Очевидно, что результативность таможенной ревизии напрямую зависит от наличия у должностного лица, ее осуществляющего, одновременно правовых и экономических знаний. Следует признать, что на сегодняшний момент необходимые знания и навыки приобретаются должностными лицами таможенных органов в основном на практике.

Необходимо особое внимание обратить на морально-этические качества должностных лиц таможенных органов, поскольку наделение их определенными властными полномочиями может вызвать желание злоупотребить ими в своих корыстных интересах. Не случайно в литературе особое внимание уделяется преступности среди таможенников и отмечается, что, хотя количество должностных лиц таможенных органов, привлеченных к уголовной ответственности, и их удельный вес в общем числе тех, кто совершил преступления против государственной службы, незначительны, это связано в основном с латентностью преступлений, совершенных этими лицами54.

Таким образом, таможенный орган следует определить как орган исполнительной власти, действующий от имени государства и наделенный властными полномочиями, позволяющими ему осуществлять одновременно как правоохранительные, так и фискальные функции в сфере таможенного дела с помощью присущих ему форм и методов деятельности. Единая иерархическая система таможенных органов включает в себя Федеральную таможенную службу РФ, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты. В настоящее время таможенные органы выведены из ведения Министерства экономического развития и торговли и подчиняются непосредственно Правительству РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Проблемные аспекты деятельности и совершенствования таможенных органов на современном этапе

2.1. Виды юридической  деятельности таможенных органов

В настоящее время под таможней понимается "государственное учреждение, осуществляющее таможенный контроль за перемещением через таможенную границу государства предметов, товаров, физических лиц, услуг и капиталов и взимание предусмотренных таможенными тарифами таможенных пошлин и таможенных сборов с этих товаров"55.

Любое государство реализует систему функций по охране своего таможенного суверенитета. Эти функции формулируются с помощью понятий "таможенная охрана", "таможенная защита", "таможенный контроль", что, на взгляд автора, устраняет неопределенность в принадлежности функции к числу таможенных функций государства.

В число таких функций входят: защита национальной экономики и таможенного суверенитета от вмешательства иностранных государств; таможенная охрана государственной и таможенной границы страны; таможенный контроль за экспортными и импортными операциями в пределах таможенной территории; таможенный контроль за грузами и транспортными средствами внешнеторговых объединений и фирм, пассажирских и грузовых предприятий международного сообщения и физических лиц; таможенный контроль за международными почтовыми отправлениями; таможенный контроль за вещами лиц, следующих через таможенную границу; таможенный контроль за валютой, валютными ценностями, платежными документами и денежными знаками в пределах таможенной территории; таможенный контроль за ввозом и вывозом через таможенную границу культурных ценностей; таможенный контроль за оформлением санитарных, медицинских, ветеринарных и фитосельскохозяйственных сертификатов; взимание таможенных пошлин, таможенных и иных сборов, предусмотренных таможенным тарифом и таможенными правилами; установление ответственности юридических и физических лиц за нарушение национального законодательства в части осуществления таможенных операций и таможенных правил; организация системы таможенной информации56.

Таможенные органы как органы государства создаются для непосредственного выполнения этих функций.

Таможенный контроль здесь трактуется как особые меры, применяемые таможенными учреждениями, в целях обеспечения выполнения законов и правил, за соблюдение которых несут ответственность именно таможенные учреждения57.

Такая формулировка позволяет отграничивать таможенный контроль от иных видов государственного контроля и одновременно устанавливать их тесную взаимосвязь, правда, если нам известны все функции и полномочия таможни. В то же время таможня может позиционироваться настолько обобщенно, что сфера таможенного контроля приобретает весьма условные очертания. Так, таможней названа "администрация, призванная осуществлять контроль за перемещением через границу имущества и капиталов"58.

В русле приведенного выше толкования высказывается мнение, что таможенные органы создаются для реализации всего комплекса мероприятий, составляющих таможенное дело (взимание таможенных платежей, таможенное оформление, таможенный контроль и т.д.)59.

В этом случае реализация совокупности таможенных функций государства должна находиться в соответствии с таможенным делом, но при этом неоднозначно решается вопрос - осуществляют ли таможенное дело только таможенные органы или таможенные органы реализуют только часть таможенного дела в соответствии с закрепленными за ними функциями. Действительно, таможенные органы "предназначены для реализации полномочий федеральной власти в сфере таможенного регулирования и внешнеэкономических отношений (п. "ж", "л" ст. 71 Конституции РФ)"60. Цель деятельности таможенных органов состоит, таким образом, в обеспечении, реализации целей и применении инструментария таможенного регулирования. Однако таможенное законодательство по данному вопросу имеет явный пробел: цель деятельности таможенных органов не конкретизирована, не раскрыто содержание термина "в таможенных целях".

Деятельность таможенных органов многогранна: это и нормотворчество, и реализация фискальных функций, и различные направления правоохранительной деятельности, и международное сотрудничество. Все это обусловлено основной целью функционирования таможенных органов - содействие развитию внешней торговли.

Ввиду того, что таможенные органы выступают как представители органов государственной власти, их деятельность, безусловно, является управленческой. Ее смысл состоит в совершении действий административного свойства, в создании правовых актов, их реализации и проведении организационных мероприятий.

Содержание таможенного права характеризует специфическая таможенная деятельность (работа сотрудника таможенных органов). Эта деятельность с правовой точки зрения является совокупностью организационных, документальных или оперативных действий, совершаемых определенными субъектами и требуемых таможенным законодательством. При этом она может быть внутренней и внешней. Внутренние проявления деятельности предопределены функционированием общественных отношений государственной службы в таможенных органах. Деятельность таможенных органов вовне характеризует их как органы государственного управления, поскольку их полномочия распространяются на подконтрольных субъектов - физических и юридических лиц, перемещающих через границу товары и транспортные средства.

Деятельность таможенных органов как органов исполнительной власти носит ярко выраженный юридический характер, поскольку она опосредована правовыми нормами.

Под юридической деятельностью в науке понимают "относительно самостоятельный элемент правовой системы общества, осуществляемый в соответствии с нормами материального и процессуального права государственными органами, должностными лицами и управомоченными ими общественными объединениями, направленный на достижение социально значимых целей путем применения правовых средств, использования стимулов и ограничений и функционально ориентированный на получение опосредованных правом результатов для удовлетворения частных и общественных интересов".61

Содержание юридической деятельности таможенных органов предопределяет необходимость выделения ее основных признаков.

Во-первых, она осуществляется органами, уполномоченными государством в области таможенного дела, - таможенными органами. В их систему согласно ст. 402 Таможенного кодекса РФ входят Федеральная таможенная служба РФ, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты.

Во-вторых, ее основной целью выступает содействие развитию внешней торговли. Таможенные органы создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу.

В-третьих, она осуществляется на основании правовых норм, регламентирующих отношения в области таможенного дела. Учитывая, что таможенное право является комплексной отраслью российского законодательства, данные нормы носят также финансово-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой характер.

В-четвертых, она носит официальный характер, что выражается как в нормотворческих функциях Федеральной таможенной службы РФ, так и в правоприменительной деятельности всех звеньев системы таможенных органов.

В-пятых, она осуществляется в установленном законом порядке. По справедливому мнению В.Н. Карташова, сама форма юридической деятельности является процедурно-процессуальной.62 И таможенные органы не являются исключением.

В-шестых, она предопределяет разнообразные средства, приемы, способы воздействия на общественные отношения в области таможенного дела. К их числу следует отнести таможенные процедуры, таможенно-тарифное регулирование, запреты и ограничения, установленные законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.

В науке до настоящего времени не сложилось единого мнения о видах юридической деятельности. Так, В.П. Беляев выделяет правотворчество, правоприменение, а также учредительный, интерпретационный, координационный, контрольный и надзорный виды деятельности63. Р.В. Шагиева считает правомерным различение следующих типов правовой деятельности:

- материально-правовой и процессуально-правовой;

- международно-правовой и национально-правовой;

- публично-правовой и частноправовой.64

Применительно к конкретным субъектам ученые выделяют специфические виды деятельности. К ним относятся, например, кредитная деятельность Банка России65; аудиторская деятельность субъекта финансового контроля66.

Представляется необходимым выделить различные критерии для классификации видов деятельности таможенных органов. Для этого следует обратиться, во-первых, к нормам законодательства, во-вторых, к позициям ученых.

Основной источник таможенного права - Таможенный кодекс РФ в отношении таможенных органов прямо указывает на возможность осуществления ими правоохранительной (ч. 2 ст. 10) и оперативно-розыскной (п. 5 ст. 408) деятельности.

Однако содержание иных норм Кодекса свидетельствует о праве таможенных органов осуществлять информационную (ст. 10), разрешительную (ст. 18), консультационную (ст. 25), статистическую (гл. 5), юрисдикционную (гл. 7), фискальную (гл. 27), контрольную (разд. IV), международную (п. 9 ст. 403), научно-исследовательскую (п. 11 ст. 403) деятельность.

В рамках осуществления правоохранительной деятельности таможенные органы проводят:

- дознание по уголовным делам о преступлениях "Контрабанда" и "Уклонение от уплаты таможенных платежей" (п. 5 ч. 3 ст. 151 УПК РФ);

- неотложные следственные действия по отдельным экономическим преступлениям в области таможенного дела (п. 3 ч. 2 ст. 157 УПК РФ);

- рассматривают дела об административных правонарушениях - нарушениях таможенных правил (ст. 23.8 КоАП РФ).

Кроме того, в числе мер административного принуждения в отношении виновных лиц они могут осуществлять доставление (п. 10 ст. 27.2 КоАП РФ) и административное задержание (п. 6 ст. 27.3 КоАП РФ).

В соответствии с п. 4 ст. 9 Налогового кодекса РФ таможенные органы выступают в качестве участника отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

Анализ норм Положения о Федеральной таможенной службе67 позволяет выделить следующие виды деятельности таможенных органов:

- нормотворческий (принятие нормативных  правовых актов в установленной  сфере деятельности);

- финансовый (осуществление взимания  таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных  пошлин, таможенных сборов, контроль  правильности исчисления и своевременности  их уплаты, принятие мер по  их принудительному взысканию; осуществление валютного контроля; осуществление функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета);

- административный (осуществление  таможенного оформления и таможенного  контроля; обеспечение соблюдения  запретов и ограничений, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности);

- разрешительный (ведение реестров  лиц, осуществляющих деятельность  в области таможенного дела; таможенного  реестра объектов интеллектуальной  собственности);

- информационный (информирование и консультирование по вопросам таможенного дела; разработка и создание используемых таможенными органами информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения);

- правоохранительный (осуществление  производства по делам о нарушениях таможенных правил; осуществление дознания и производство неотложных следственных действий, оперативно-розыскной деятельности);

- образовательный (организация профессиональной  подготовки должностных лиц таможенных  органов, повышение квалификации и стажировки);

- договорный (проведение конкурсов  и заключение государственных  контрактов на размещение заказов  на поставку товаров, выполнение  работ, оказание услуг для нужд  ФТС; осуществление функций заказчика  по строительству объектов для таможенных целей).

Большинство названных видов деятельности охватываются рамками контрольно-надзорных полномочий таможенных органов, которые выражаются в проверке соответствия подконтрольного объекта правилам, установленным законодательством РФ о таможенном деле.

В специальной литературе выделяются различные мнения по поводу классификации направлений деятельности таможенных органов.

С.В. Халипов выделяет следующие направления деятельности таможенных органов: административное, уголовно-процессуальное, оперативно-розыскное, научно-исследовательское и образовательное68.

Представляется, что здесь автор рассматривает данную категорию однобоко, отрицая, например, такое важное направление, как финансовая деятельность таможенных органов.

Одновременно с этим и научно-исследовательская, и образовательная деятельность хотя и может осуществляться звеньями таможенной системы (таможенные лаборатории, учебные заведения), но не таможенными органами как органами власти. Л.Н. Древаль указывает на контрольный, фискальный, административно-процессуальный, нормотворческий и учетно-регистрационный виды деятельности таможенных органов69. В данном случае наблюдается более широкий охват, однако и он не может считаться полным.

Анализ действующего законодательства в данном ракурсе позволяет резюмировать, что таможенные органы отнесены к субъектам оперативно-розыскной деятельности70; пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу71; рассматривают дела об административных правонарушениях72; осуществляют дознание и производят неотложные следственные действия73; исполняют полномочия агентов валютного контроля74.