Внешняя политика США в отношении внешнеполитических решений

Необъявленная война, которую вели США в Индокитае, не только оказалась самой долгой и дорогостоящей из всех американских войн, но и вскрыла несостоятельность всей послевоенной агрессивной внешней политики США. В конце концов и конгресс присоединился к тому мощному движению протеста, которое всколыхнуло все слои американского общества. Именно в связи с агрессией во Вьетнаме в стенах Капитолия зазвучали неслыханные для первых послевоенных десятилетий выступления законодателей против политики интервенционизма, чрезмерных военных «обязательств», раздувания бюджета войны.

С 1970 г. развернулась борьба вокруг законопроекта, регламентирующего военные полномочия президент та. Несмотря на активное противодействие администрации, к концу 1973 г. он был принят, причем конгресс отклонил вето президента и добился окончательного утверждения закона (формально он называется резолюция о военных полномочиях). Закон ограничивает полномочия президента вести необъявленную войну без одобрения конгресса. Вместе с тем он в известной мере признает за президентом право единолично решать вопросы о применении вооруженных сил США, предоставляя одновременно Капитолию определенные возможности вмешиваться в этот процесс после начала военного конфликта. Президент может вводить войска в бой только в случае объявления войны конгрессом,— при предоставлении ему этого права специальным законом — или возникновения чрезвычайного положения в результате нападения на США, их территории или владения или их вооруженные силы. Законодатели потребовали, чтобы президент консультировался с конгрессом, если возможно по обстоятельствам, прежде чем вводить войска в бой; чтобы президент письменно информировал конгресс об обстоятельствах и обоснованности каждого случая введения войск в бой в течение 48 часов после начала боевых действий; чтобы при отсутствии объявления войны конгрессом или альтернативной санкции конгресса начатые президентом боевые действия была прекращены последним через 60 дней после их начала. Ключевое положение резолюции, которое Никсон назвал «неконституционным», позволяло конгрессу запрещать боевые действия даже во время установленного 60 или 90-дневного срока. Для этого требовалось принятие совпадающей резолюции обеих палат — пример уже упоминавшегося законодательного вето .

Насколько действен этот закон? Каковы принципиально важные изменения, внесенные им? Прямых ответов пока политическая практика не дает. С одной стороны, президенты Дж. Форд и Дж. Картер сетовали, что резолюция о военных полномочиях серьезно сковывала их дипломатические усилия. Более того, в июне 1984 г. заместитель начальника штаба BMG вице-адмирал Дж. Лайонс заявил, что законодательство о военных полномочиях, дающее конгрессу ограниченные возможности в плане прекращения боевых действий США, является «предательским» документом и «препятствием», которое необходимо устранить. С другой стороны, факты свидетельствуют, что оценки такого рода грешат преувеличением. Ведь очевидно, что президентская власть сохранила за собой решающую роль в вопросах войны и мира. Например, в мае 1975 г. во время инцидента с американским судном «Майагуэз» президент Дж. Форд по существу игнорировал положения нового статута, ограничившись минимальными консультациями с законодателями в связи с использованием американских вооруженных сил за рубежом. Критика действий президента в конгрессе осталась без каких-либо последствий. Не вызвало в Капитолии особых нареканий участие США в событиях в заирской провинции Шаба в 1978 г., неоднократные демонстрации военной силы против Кубы, военно-диверсионная операция против Ирана в апреле 1980 г.

По данным Исследовательской службы конгресса, за первые десять лет действия законодательства о военных полномочиях президенты 10 раз представляли доклады конгрессу, согласно ст. 4 резолюции, об использовании вооруженных сил США за рубежом. 6 из них (на Синайском полуострове, дважды в Ливане, в Чаде и на Гренаде) приходятся на первое президентство Р. Рейгана. Вместе с тем по меньшей мере трижды при Дж. Форде и один раз при Дж. Картере Белый дом не информировал законодателей.Хотя ст. 3 резолюции о военных полномочиях тре-, бует, чтобы президент «во всех возможных случаях» консультировался с конгрессом перед отправкой вооруженных сил в район военных (или возможных военных) действий, лишь в одном случае (Синай) участие вооруженных сил США в «международных силах» было санкционировано Капитолием «после достаточных предварительных консультаций и обсуждения». Обычно же конгресс по существу ставили перед свершившимся фактом. Так, в связи с первым приказом об отправке морских пехотинцев в Ливан в 1982 г. Р. Рейган начал консультации с лидерами конгресса 6 июля, лишь после того, как его «план» уже был предан гласности, а израильская пресса сообщила, что он одобрил этот «план» 2 июля. Накануне интервенции против Грена-ды президент встретился с руководством конгресса в 8 часов вечера 24 октября: приказ о высадке он отдал двумя часами ранее, а вторжение началось в 5 час. 30 мин. утра 25 октября.

Вместе с тем, поддержав  курс Рейгана в отношении Ливана, конгресс одновременно впервые 29 сентября 1983 г. добился подписания президентом резолюции, содержащей ссылки на закон о военных полномочиях. Закон, видимо, не выдержал серьезного испытания его эффективности, поскольку   исполнительная власть так и не признала обязательности его соблюдения, хотя конгресс во имя компромисса одобрил продолжение интервенции на целых полтора года²⁰.

Нельзя не отметить и  другой пример активизации Капитолия  при обсуждении вопроса об американском военном вмешательстве за рубежом. 28 октября 1983 г. по предложению демократа  Г. Харта, претендовавшего, в 1983—1984 гг. на выдвижение кандидатом в президенты, сенат, несмотря на преобладание в нем республиканцев, проголосовал за вывод американских войск с Гренады в течение 60 дней с начала боевых действий в соответствии с законом о военных полномочиях. Правда, это ограничение, принятое в форме поправки, не вошло в силу, поскольку позднее был провален весь законопроект.

Примечательно, что федеральный  суд 4 октября 1982 г. отклонил иск 29 членов конгресса, которые оспаривали законность оказания Соединенными Штатами военной помощи Сальвадору. Истцы утверждали, что президент Р. Рейган, предоставляя военное оборудовала

дне и" посылая военных советников в Сальвадор, нарушал тем самым резолюцию о военных полномочиях и различные законодательные положения, запрещающие, оказание американской помощи странам, которые нарушают права человека. Обосновывая свое решение, судья Дж. X. Грин заявила, что не суды, а конгресс может оспаривать внешнеполитический курс главы исполнительной власти; у Капитолия была возможность, отвергнуть законодательным путем указанное решение президента, однако члены конгресса не воспользовались ею.

Важные изменения внесло решение Верховного суда в 1983 г. о  неконституционности законодательного вето (23 июня и 6 июля), поскольку ст. 5 (пункт с) резолюции о военных полномочиях предусматривала возможность для конгресса принять решение об отводе войск совпадающей резолюцией (двухпалатное вето). Однако, как признали представители администрации, заместитель генерального атторнея Э. Шмульц и заместитель госсекретаря К. Дэм, остальные положения законодательства сохранили силу, включая статью о временных ограничениях на использование президентом вооруженных сил за рубежом. Кстати, Капитолий поспешил внести изменения и в признанную неконституционной процедуру отзыва войск. В октябре 1983 г. была принята поправка к законопроекту об ассигнованиях на нужды государственного департамента, соглас-. но которой вместо совпадающей резолюции предусматривалось использование совместной резолюции по ст. 5 (с) акта о военных полномочиях. Последний вид законодательного предложения идентичен биллям, подлежит подписи или вето президента и считается вполне конституционным .

В целом резолюция о военных  полномочиях и спустя много лет после ее принятия по-прежнему оставляет простор для различных толкований. Часть членов конгресса считает, что резолюция позволяет в известной мере удерживать использование вооруженных сил президентом и служит инструментом восстановления военных полномочий Капитолия. Другая группа предлагает дополнить резолюцию с целью придания ей подлинной эффективности. Ряд законодателей и служащих исполнительной власти утверждают, что президент должен иметь «большую гибкость» во внешней политике и поэтому ограничение времени использования вооружейных сил, содержащееся в законодательстве О военных полномочиях, неконституционно и непрактично. Таким образом, потенциальное использование конгрессом правомочий по акту 1973 г. будет, видимо, каждый раз определяться прежде всего конкретными обстоятельствами, а не буквой закона. Эксперты в области права утверждают, что положения закона по-прежнему оставляют простор для различных толкований.

Определенные возможности влиять на формирование военно-политического курса открывает контроль конгресса над фондами, предназначенными для содержания американских войск за границей. Правда, несмотря на бесспорное существование такого полномочия, оно редко использовалось, и, в частности, до 70-х годов ни разу не применялось в том случае, если войска США уже участвовали в боевых действиях на иностранной территории.

Летом 1973 г. прецедент все же был  установлен. Искусно использовав  «власть кошелька», законодатели присоединили антивоенную поправку к нескольким-финансовым законопроектам — о дополнительных ас-:

сигнованиях, об уровне федерального государственного долга и др. В поправке запрещалось после 15 августа 1973 г. «финансирование прямых или косвенных военных действий, проводимых вооруженными силами. США у берегов или над территорией, или с территории Северного Вьетнама, Южного Вьетнама, Лаоса или Камбоджи» ²³.

Эта акция носила своеобразный «профилактический» характер, затрудняя новое ввязывание США во внутренние конфликты в государствах Юго-Восточной Азии. Не случайно поправка была принята уже после вывода американских войск из Индокитая. Вместе с тем она была направлена главным образом против ин--тенсивных бомбардировок Кампучии авиацией США. Как известно, республиканская администрация Р. Никсона (которая, впрочем, уже была готова к отказу от бомбардировок) не осмелилась нарушить букву закона, и в ночь на 15 августа бомбардировки, были прекращены^. Утверждение договоренностей и назначений

В последние годы появились  признаки того, что законодатели склонны активнее использовать в области внешней политики еще одно полномочие — «совет и согласие» сената. Согласно Конституции США, назначения президентом должностных лиц — министров, послов, посланников и т. д.—утверждаются «по совету и. с согласия сената». За одну сессию он одобряет в среднем 65—70 тыс. назначений государственных служащих. В 1947—1973 гг. в сенат было представлено 1 338 013 кандидатур, из них одобрено им - 1 307 891, но формально отклонено при этом лишь 12 — все в годы президентства Трумэна и Эйзенхауэра. Естественно, сенаторы не в состоянии  детально рассматривать все представленные кандидатуры. В большинстве случаев процедура сводится к формальности, так как до 95% всех назначений связано с перемещениями в офицерском корпусе ²⁵.

Однако несколько сотен назначений на ключевые государственные посты (министров и их заместителей, руководителей агентств, глав дипломатических миссий, федеральных судей) привлекают пристальное внимание сената.

Случаи отклонения сенатом  кандидатур на важные посты довольно редки. К примеру, во время конгресса 91-го созыва сенат получил 2744 внешнеполитических назначений президента и утвердил все кандидатуры, не отклонив ни одной ^2в.

Вместе с тем «совет и согласие» — отнюдь не эфемерное право. Так, 11 июля 1973 г. сенатский комитет по иностранным делам отверг кандидатуру М. Годли, назначенного президентом на пост помощника государственного секретаря по странам Восточной Азии и бассейна Тихого океана. Основанием для этого, как заявил председатель комитета, послужило то обстоятельство, что Годли «был слишком тесно связан с вьетнамской политикой правительства и являлся ярым сторонником» военного вмешательства США в Юго-Восточную Азию, когда занимал пост посла в Лаосе (1969-1973 гг.) ²⁷.

В 70-е годы сенат отклонил несколько  назначений на важные административные дипломатические посты, в том числе кандидатуры президента Экспортно-импортного банка, послов в Испанию, Коста-Рику. Примечательны два последних случая. Не приняв никакого решения относительно кандидатуры П. Флэни-гана, предложенной Белым домом на пост посла в Испании, сенатский комитет по иностранным делам дал президенту понять, что едва ли возможно утверждение послом человека, который, как сообщалось в американской печати, «торговал» должностями послов, участвуя в их распределении за крупные пожертвования в прошлом в фонд избирательной кампании Р. Никсона. Флэниган был вынужден снять свою кандидатуру. Республиканской администрации Дж. Форда пришлось отказаться и от назначения С. Андерсона послом в Коста-Рике. Андерсон работал в комитете по переизбранию президента и участвовал в мероприятиях, связанных с использованием федеральных назначений, субсидий и контрактов с целью обеспечить финансовую поддержку Никсону в избирательной кампании 1972 г.

Столкнулся с трудностями  и президент Дж. Картер, когда он назначил Т. Соренсена на пост  директора ЦРУ. Оппозиция этому назначению в специальном сенатском комитете по делам разведывательных органов со стороны консерваторов была настолько сильной, что Т. Соренсен под угрозой отклонения его кандидатуры или в комитете или на пленарном заседании сената вынужден был отказаться от предложенного поста. Позже сенат утвердил директором ЦРУ адмирала С. Тэрнера, в «твердости» которого консерваторы не сомневались.

Законодатели часто, особенно в  последнее время, используют обсуждение важных назначений для дискуссий по общим проблемам внешней политики и для оказания давления на администрацию. Так, например, было при обсуждении кандидатуры первого посла США в КНР Л. Вудкока, когда консерваторы выторговали у администрации Картера определенные заверения по поводу «нерасторжимости» военно-политических уз между США и Тайванем.

Аналогичная ситуация возникла в связи  с назначе-ним П. Уорнке на пост руководителя делегации США на переговорах  об ограничении стратегических вооружений. Борьба в конгрессе по этому поводу была для президента Картера первым серьезным испытанием. Сторонники «жесткого курса» на переговорах с СССР, возглавляемые в конгрессе сенаторами Г. Джексоном, Дж. Алленом, Дж. Холмсом, избрали утверждение кандидатуры Уорнке для «демонстрации силы» президенту с тем, чтобы Картер считался с их мнением в ходе переговоров с СССР. Президент все же добился утверждения Уорнке 9 марта 1977 г., хотя и без впечатляющего большинства, на пост главы делегации (58 : 40), на пост директора Агентства по разоружению и контролю над вооружениями (70 : 29) ²⁹. Однако после такого «урока» администрация стала постоянно консультироваться с членами сената, и в особенности с Г. Джексоном, относительно переговоров об ограничении стратегических вооружений (ОСВ). Доступ к конфиденциальной информации получили члены сенатского комитета по иностранным делам и сенаторы-советники делегации США по ОСВ — Дж. Макговерн, Ч. Метайес, Дж. Гленн, а всего — свыше 100 законодателей ³⁰.