Внешняя политика США в отношении внешнеполитических решений

Конституция предусматривает, что по «совету и с согласия» сената (при условии одобрения 2/3 присутствующих законодателей) утверждаются договоры³ⁱ.

С 1789 по 1985 г. сенаторы отвергли сравнительно немного этих документов — 19. Вместе с тем бездействие, поправки или оговорки сената только за период до 1929 г. около 200 раз приводили к тому, что от договоров отказывалась та или иная сторона; 1901 по 1939 г. до трети договоров, «подправленных» сенатом, оказались неприемлемы для зарубежных стран³². Следует учитывать также, что серьезная оппозиция договору заставляет президента маневрировать, обусловливая даже изменение содержания договора. Так случилось, к примеру, в 1978 г. во время обсуждения в сенате договоров о Панамском канале. И хотя они были утверждены в конце концов минимальным квалифицированным большинством голосов (68 : 32), это потребовало немалых усилий администрации.

Тактика конфликтов и  стратегия согласия

Конгресс проявляет  свою внешнеполитическую активность при решении почти любого важного вопроса внешней политики. Капитолий демонстрирует с 70-х годов гораздо большую независимость суждений и действий от администрации, чем прежде. В отличие от прошлого, члены конгресса стремятся обеспечить себе Долгосрочный, часто почти неоспоримый, даже со стороны президента, контроль за важными аспектами

Внешней политики. Это находит отражение  в обилии статей и поправок, предусматривающих  надзор конгресса, в .активном использовании неформальных методов давления на правительство (резолюции, зарубежные поездки законодателей, выступления и заявления с целью мобилизации общественного мнения и т. д.). В этом же направлении действует и закон о реформе бюджетного механизма конгресса, усиление контроля за деятельностью разведывательных органов, «закон о свободе информации» и процедуры по приданию большей гласности деятельности исполнительных ведомств, постоянные обращения в суды по поводу нарушения прерогатив конгресса, отмена ряда «чрезвычайных» законов, увеличение аппарата служащих Капитолия, совершенствование его информационно-технической и научно-исследовательской базы.

Возникает вопрос: какие же причины  обусловили усиление в последние 10—15 лет внешнеполитической активности конгресса, ведь она достигла таких  масштабов, что даже вызвала к жизни явно преувеличенные мнения о «сумерках президентской власти» и наступлении эпохи «правления конгресса»? Ответ на этот вопрос невозможен без учета тех сдвигов внутри государственно-политического механизма Соединенных Штатов, которые носят долгосрочный характер.

Социально-экономические  функции буржуазного государства воплощаются прежде всего в его законах. Число законов в США постоянно возрастает. Поэтому значение конгресса в абсолютном плане повышается. В относительном же плане, в сопоставление с властью президента, этот процесс едва ли можно отнести к числу однозначных или прямолинейных. Бесспорно, полномочия и функции конгресса США с развитием государственно-монополистического капитализма претерпели значительные изменения, причем их модификация сопровождалась переносом акцентов — с преимущественно позитивных на главным образом негативные. Но это отнюдь не означало эрозию прежних полномочий. Просто в соответствии с духом времени, с развитием государственно-монополистического капитализма Капитолий обновил инструментарий.

Ослабление законодательной инициативы и полномочий Капитолия в наибольшей мере проявилось в области военной и внешней политики. Тем не менее, по замечанию американского ученого Р. Рипли, «вывод о том, что конгресс уступает власть президенту, и это происходит с начала XX в., видимо, является эмоционально окрашенной риторикой, но почти ничего не раскрывает в характере участия конгресса во внешней политике» ⁵⁴. Дело в том, что частичная утрата приоритета конгрессом в законотворчестве, с одной стороны, не была абсолютной, с другой — в какой-то мере компенсировалась расширением его роли как рас-следователя-контролера. Конгресс умножал методы косвенного влияния путем давления на исполнительные органы. Модификация полномочий и функций конгресса отнюдь не свела его до положения второстепенного государственного учреждения, что, в частности, наглядно продемонстрировал период администраций Р. Никсона, Дж. Форда, Дж. Картера и Р. Рейгана.

Советский исследователь  А. А. Кокошин справедливо отмечал, что активизация деятельности конгресса по вопросам внешней политики в конце 60-х — начале 70-х годов, вылившаяся в серию столкновений между президентом и конгрессом, представляла часть общего процесса обострения противоборства между различными политическими группировками правящего класса США. Примечательно, что тенденция к активизации участия конгресса в разработке вопросов внешней политики, которая обозначилась еще в период пребывания у власти Р. Никсона и Дж. Форда, продолжалась и на рубеже 80-х годов⁵⁵.

Таким образом, конгресс срхранил довольно существенные полномочия и по-прежнему принадлежит к числу важнейших действенных элементов государственного механизма США.

В первой половине 70-х  годов представители исполнительной власти были явно вынуждены маневрировать под натиском Капитолия. Неоднократно раздавались призывы республиканского президента и государственного секретаря перейти от «противоборства» между Белым домом и Капитолием к «согласованной двухпартийной внешней политике». Этот тезис был подхвачен Дж. Картером и, позднее, Р. Рейганом.

Вместе с тем следует  отметить относительность конфликтов законодателей с президентом. Нельзя забывать и об определенных плюсах, которые извлекает из подлинных и псевдоконфликтов с Капитолием администрация. Активизация внешнеполитической роли конгресса, хотя и вносит большой элемент неопределенности, вместе с тем в известной мере увеличивает свободу маневра правительства. Правительство получает возможность как бы дважды заседать за столом переговоров и дважды принимать решения. Сначала — при непосредственных контактах с зарубежными представителями, затем — при ведении дел с собственным конгрессом. В случае изменения конъюнктуры исполнительная власть может, оказывая' скрытое давление на законодателей, так или иначе добиваться изменения достигнутых условий договоренностей. Так обстояло дело, по некоторым оценкам, и в случае с Договором ОСВ-2. Бывший госсекретарь США Г. Киссинджер, в частности приводит в своих мемуарах несколько примеров того, как президент США и его советники прибегали к подобному «дипломатическому гамбиту» ⁵⁶.

На ближайшее будущее  спад внешнеполитической активности конгресса  маловероятен: сравнительная «свобода рук» президента, характерная для  периода 50—60-х годов, по-видимому, отошла в прошлое. Серьезные неудачи внешней политики США породили скептицизм относительно способностей главы исполнительной власти единолично проводить эффективную внешнюю политику среди законодателей разного политического толка—от ультраправых типа Р. Эшбрука до либералов Э. Кеннеди или М. Хэтфилда. Расходясь в подходе к решению конкретных внешнеполитических вопросов, они признают необходимость защиты, разви-. тия и обогащения арсенала парламентских средств воздействия на внешнеполитический курс. Только это позволяет всем законодателям, независимо от партийной или идейно-политической принадлежности (и соответственно стоящим за ними силам) получить доступ к участию во внешнеполитической деятельности США.

Межпартийные разногласия  в США сказываются в гораздо  меньшей степени в области  внешней политики, нежели внутренней. Поэтому причины нового пика активности конгресса носят более глубокий и, следовательно, долговременный характер, чем просто конъюнктурные соображения, вызванные борьбой между демократической и республиканской партиями, хотя такие соображения тем не менее нельзя сбрасывать

со счетов.

Участие конгресса в  деятельности США на международной арене стало настолько ощутимо, что меняет традиционные представления о дипломатии как о методах и приемах внешней политики, проводимой через посредство особых исполнительных органов. Не случайно западноевропейские дипломаты утверждают, что сегодня невозможно вести переговоры с США, игнорируя позицию Капитолия, без воздействия на него, без контактов с законодателями ".

И действительно, речь по сути дела едва ли идет о «тихой» дипломатии Капитолия. Внушительное участие законодательного собрания США в формировании и проведении внешней политики этой страны, как представляется, требует обязательного учета «фактора конгресса» при анализе и прогнозировании политики США на международной арене.

Конечно, существуют объективные пределы  участия конгресса, как всякого законодательного института, в работе внешнеполитического механизма. Децентрализация власти внутри конгресса («535 госсекретарей», как иногда в США иронизируют по этому поводу), большая заинтересованность законодателей во внутренних вопросах и, как следствие, известный провинциализм их политической философии, ограниченность научно-исследовательских и материальных ресурсов конгресса по сравнению с президентом, противоречивость конституционно-правового' обоснования и отсутствие традиций глубокого вовлечения законодателей во внешнюю политику — все это заставляет правящие круги США по-прежнему считать, что наиболее эффективен на международной арене, как представитель стратегически важных интересов Америки все-таки президент.

олитическая элита Вашингтона понимает, что в отличие от привычных  для Капитолия методов законотворчества для успеха дипломатии требуется гибкость в переговорах, известная закрытость процесса работы, единообразие предлагаемых позиций и другие качества, присущие лишь исполнительной власти. По словам Г. Киссинджера, «то, что конгрессу следует играть важную роль в формировании внешней политики, не вызывает никаких сомнений. Но в 70-е годы эмоции затмили разум... Конгресс может и должен внимательно изучать результаты дипломатии. Он не способен осуществлять ее» ⁵⁸.

Поэтому роль конгресса  в формировании и реализации внешнеполитических решений была, есть и будет не раз и навсегда заданной, а скорее постоянно меняю-

щейся в зависимости  от конкретно-исторических условий. В подобной гибкости монополистический капитал видит гарантию эффективной защиты своих интересов. . Противоречия между Белым домом и Капитолием по вопросам внешней политики едва ли следует рассматривать как нечто необычное и неслыханное. Конфликты подобного рода случаются нередко, они как бы запрограммированы политической системой США. Можно сказать даже больше: конфликт между президентом и конгрессом, как и борьба идейно-политических группировок внутри Капитолия,— это одна из основных форм выработки общеклассового курса буржуазии.

70-е годы XX в. вновь  показали, что увеличение относительного влияния президента или конгресса не означает радикального изменения их роли в государственной деятельности, ибо на практике значительно более результативно взаимодействие главы правительства с законодателями, а не трения между ними. Конфликт между исполнительной и законодательной властями, зачастую раздуваемый американской прессой и телевидением сенсации ради, в действительности скрывает прочный союз и единодушие в решающих государственных акциях. На поверхности между Капитолием и Белым домом нередко идет борьба, тихая или явная, ожесточенная или ведущаяся по инерции, из-за формальностей или по существу вопросов. Однако, если отбросить пропагандистскую риторику и обычную для буржуазного общества политическую игру на удачах и просчетах, оказывается, что никакие преходящие интересы или веяния не могут заставить ни главу администрации, ни членов конгресса выступать в роли могильщиков классово важных для буржуазии идей и предложений. Отнюдь не эта роль отведена президенту и конгрессу во внешнеполитическом механизме США.

Безусловно, в определенных границах существуют разногласия, противоречия, столкновения между различными группами буржуазии, что находит свое выражение и в политической борьбе между Капитолием и Белым домом. Но за классовые рамки в этой борьбе избранники капитала никогда не выходят. Общность главных стратегических целей монополистической буржуазии, которую разделяют и поддерживают президент и парламентарии как классовые единомышленники, не позволяет законодательному собранию бросать подлинно конструктивный вызов политике, проводимой крупнейшим представителем буржуазии в правящих. кругах — главой исполнительной власти. Хотя для деятельности современного буржуазного государства и характерна замена стабильных законов административными актами и соглашениями, которые позволяют исполнительной власти действовать без законодательной санкции, по-прежнему, как отмечал в свое время В. И. Ленин, выражением воли господствующего класса служит прежде всего закон⁵⁹. А законы создаются совместно Капитолием и Белым домом. Поэтому так или иначе по обоюдному согласию решаются основные вопросы внешней политики США, поскольку спор в политических верхах Америки идет не о целях, даже не о формах, но лишь о частных* методах управления государством в зависимости от изменяющихся требований времени.

1.2 РОЛЬ МИНИСТЕРСТВ И ВЕДОМСТВ, ДЕЙСТВУЮЩИХ В СФЕРЕ

МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Помимо президента США и его  Исполнительного управления, включающего аппарат Совета национальной безопасности, а также большой группы военных и разведывательных учреждений, которым отводится особая роль, в сфере внешних сношений действует несколько десятков министерств и ведомств Вашингтона. Руководители ведущих из них образуют кабинет министров, который в США не является органом принятия решений, но при нем действует разветвленная сеть межведомственных советов и групп, осуществляющая координацию политики как на внутреннем, так и на внешнем направлении. Естественно, что все эти подразделения в той или иной мере участвуют в формировании внешней политики США и в ее практическом осуществлении. Это тем более заметно в наше время в условиях, когда каждая новая администрация после прихода к власти сталкивается со все новыми и новыми проблемами как на мировой арене, так и внутри страны, приобретающими критическое значение для американского государства и общества. Причем проблемы эти, хотя часто и перекрещивающиеся между собой, носят многоплановый характер и во все возрастающей степени самым непосредственным образом влияют на жизнь и судьбы самих американцев. В 70-х годах наиболее острые проблемы оказались связанными с глубокими изменениями в мировом соотношении сил, с нарастанием угрозы ядерной войны и возникновением ряда острых очагов международных конфликтов. В 80-х годах при всей нерешенное уже обострившихся проблем на повестке дня американской внешнеполитической деятельности оказались новые проблемы, связанные с глубокими кризисными явлениями в мировой системе капитализма,— угрозой мирового финансового кризиса, потерей конкурентоспособности американской промышленности на внешних и внутренних рынках, появлением небывалой по своим масштабам армии безработных, а также экологическими, сырьевыми и другими проблемами. Все это, конечно, во многом запутало и осложнило задачи формирования политики США в мировых делах, привело к нарастанию столкновений между различными целями па несовпадающих ее направлениях. «Изменения в США в 70-х годах,— образно писал известный американский политолог Г. Аллисон,—привели к нарушению важных элементов национального гироскопа, обрекая американский государственный корабль на подверженность к более жестокой качке в его внешней политике». С Аллисоном соглашаются и многие другие американские политологи. Они приходят к выводу, что сдвиги на мировой арене, переплетающиеся с изменениями в американской политической системе, способствовали возникновению такого комплекса проблем большой остроты и сложности, с которым этой системе становится все труднее справиться.