Бюджетное выравнивание регионов России на примере Астраханской области

В идеале результатом вертикального выравнивания является вертикальная сбалансированность, которая с одной стороны, предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, с другой – выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем распределения налогового потенциала страны.

Тем не менее, вертикальное выравнивание не решает всех проблем обеспечения бюджетной сбалансированности. Данный процесс необходимо сочетать с горизонтальным бюджетным выравниванием, целью которого является обеспечение равного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны.

Ряд авторов определяют горизонтальное выравнивание как систему оказания централизованной финансовой помощи органам власти с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны, как минимум, сопоставимый уровень финансирования закрепленных за ними социально значимых расходов⁷. Посредством механизма распределения финансовой помощи регионам, федерация имеет возможность оказывать влияние на региональную экономическую политику. В свою очередь субъекты, передавая финансовую помощь местным бюджетам, оказывают воздействие на экономическую политику в муниципальных образованиях.

Мировая практика имеет богатый опыт создания инструментов горизонтального бюджетного выравнивания. Так, в Германии оно осуществляется посредством перераспределения средств между землями. Земля, чей налоговый потенциал ниже среднего, получает выравнивающий грант за счет тех земель, чей налоговый потенциал выше среднего. При этом достижение среднего уровня всеми землями не всегда осуществимо, но гарантируется, что налоговый потенциал каждой земли вместе с выравнивающим грантом достигнет 95% от среднего по стране.

В США, несмотря на то, что никогда не декларировались необходимость выравнивания социально-экономического развития штатов и достижение равных среднедушевых расходов по стране в целом, тем не менее, из федерального бюджета оказывается значительная помощь штатам в виде целевых трансфертов. При распределении целевой финансовой помощи используются формализованные методики⁸.

Межбюджетное выравнивание в Австрии осуществляется за счет трансфертов, которые носят исключительно целевой характер.

В Индии используется система оказания помощи регионам, в которой сочетаются предоставление финансовых ресурсов всем штатам на основе единой методики и предоставление адресной поддержки конкретным штатам с неблагоприятной социально-экономической ситуацией. Предусмотрены три вида трансфертов центрального правительства штатам. Первый - для предоставления субсидий на финансирование текущих расходов; второй - для финансирования государственных инвестиций, в том числе в рамках проектов развития конкретных штатов; третий – для социально – значимых проектов.

Бюджетное выравнивание в Канаде осуществляется в виде ежегодных нецелевых грантов провинциям, налоговый потенциал которых ниже стандартного уровня, что дает возможность в достаточной степени финансировать общественные услуги.

В российской практике используются следующие инструменты бюджетного регулирования:

а) нормативные отчисления от регулирующих налогов;

б) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и другая финансовая помощь.

Данные инструменты позволяют обеспечить региональные и местные бюджеты необходимыми собственными доходами. Особую актуальность вопрос обеспечения местных бюджетов собственными доходами приобретает в настоящее время. Когда в условиях преодоления последствий экономического кризиса, значительного снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств, практически все субъекты Российской Федерации столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов и невозможностью исполнения закрепленных за ними полномочий за счет собственных средств.

Таким образом, перед государством и субъектами Российской Федерации важнейшей задачей остается осуществление правильного выбора механизма распределения средств между бюджетами разных уровней с целью финансового обеспечения региональных и местных бюджетов и сохранения стимулов к развитию налогооблагаемой базы.

Необходимо определить, в какой пропорции разделить основные средства межбюджетного регулирования между каналами передачи средств.

Особую значимость имеют нормативы отчислений от регулирующих налогов в связи с тем, что этот инструмент применяется для формирования всех без исключения нижестоящих бюджетов.

Вопрос о  необходимости перераспределения  финансовых ресурсов между регионами является одним из актуальных вопросов государственного регулирования. Процветание или отставание того или иного региона прямым образом связано с его экономико-географическим положением. Так, например, около 80% финансовых ресурсов страны находится в г. Москве, в то время, как численность населения Москвы составляет около 10% от всех жителей России⁹. Естественно, что Москва имеет больше возможности по перечислению в бюджет налоговых и иных платежей.

И это не означает, что в Москве живут какие-то особенные  люди, которые умеют работать. Выгодное положение г. Москвы среди регионов России связано со многими экономико-политическими факторами и не правильно будет, если к жителям Москвы государство будет относиться лучше, чем к жителям других регионов. И нельзя говорить о том, что те регионы, которые являются дотационными, не нужны государству. Каждый регион играет определённую роль в государстве. Именно поэтому, государство обязано проводить политику межбюджетного выравнивания. Все жители страны должны существовать в едином правовом и экономическом поле и все они имеют право на получение одинаковых социальных и иных гарантий.

Важную роль в составе государственных финансов играют бюджетные взаимосвязи, складывающиеся на федеральном, региональном и местном уровнях. С помощью бюджетных отношений в распоряжение государственных структур попадает значительная часть национального дохода, которая затем перераспределяется между бюджетами разных уровней и является финансовой базой деятельности соответственно для федеральных, региональных и местных органов управления. Одним из важнейших составных элементов централизованной части финансовой системы государства являются региональные финансы, которые охватывают региональные бюджеты, бюджеты административно-территориальных единиц и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения потребностей регионов. Региональные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и бытовым обслуживанием населения. Таким образом, региональные финансы - это система экономических отношений, посредством которых распределяются и перераспределяются национальный доход на экономическое и социальное развитие территорий. Основной задачей региональных финансов является обеспечение комплексного развития экономики региона, финансирования отраслей непроизводственной сферы и поддержание инвестиций в производственную сферу региона.

Особое значение приобретает регулирующая роль региональных финансов. В настоящее время в России происходит расширение и укрепление финансовой базы региональных органов власти. В связи с процессом децентрализации финансов, передачей полномочий от центра в регионы, роль региональных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется.

Доходы территориальных  бюджетов (региональных и местных) формируют основу территориальных финансовых ресурсов, обеспечивают материальную базу для выполнения возложенных на соответствующие органы государственной власти функций¹⁰. Поэтому реализация объективно существующей общественной потребности в регулировании социально-экономического развития отдельных административных образований находится в прямой зависимости от устойчивости доходной базы региональных и местных бюджетов.

Бюджет субъекта РФ является установленной формой образования и расходования денежных средств в целях реализации государственных задач и функций субъекта Федерации. Экономическая сущность региональных бюджетов проявляется в их функциях:

1.Формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности региональных органов власти;

2.Распределение и использовании этих фондов между отраслями народного хозяйства;

3.Контроль над финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, подведомственных этим органам власти;

4.Формирование механизма бюджетного регулирования.

Через механизм бюджетного регулирования выполняют свои представительские и исполнительные полномочия не только федеральные, но и региональные и местные органы власти и управления, согласуются интересы развития регионов с общенациональными интересами.

Региональный  бюджет берет на себя основную тяжесть  социально-экономических затрат, которые состоят из расходов на хозяйство региона (на промышленность, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, сельское хозяйство, транспорт и т.д.), на социальные нужды (образование, здравоохранение, СМИ, культуру и искусство и т.п.), на социальное обеспечение, а также включает необходимые расходы на управление и правоохранительную деятельность. Кроме того, региональный бюджет призван самостоятельно обеспечивать решение задач экономического управления субъектом Федерации.

Основными из них  являются: финансирование социально-экономического развития региона, выравнивание доходов нижестоящих бюджетов в целях исполнения норм и нормативов бюджетной обеспеченности населения, обеспечение социально-экономической стабилизации и реализация денежно-кредитной политики государства на территории региона. Таким образом, региональный бюджет является механизмом реализации функции государства по регулированию экономики региона.

Главной функцией федерального бюджета по отношению к регионам является регулирующее воздействие в целях обеспечения социально-экономической стабильности. Одним из методов регулирующего воздействия является выделение финансовой помощи в виде трансфертов.

Взаимоотношения регионального и местных бюджетов строятся на тех же принципах, что и федерально-региональные отношения. Основой бюджетного регулирования является распределение источников доходов, а также фондов субвенций и дотаций между звеньями бюджетной системы региона для обеспечения социально-экономического развития как районов и городов, так и региона в целом.

Механизм перераспределения  финансовых ресурсов реализуется через  оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам нижестоящих уровней. Бюджетное законодательство РФ предусматривает следующие формы оказания финансовой помощи:

• предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
• предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
• предоставления бюджетных кредитов;
• предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации¹¹.

Для организации  процесса финансирования субъектов  РФ формируются различные фонды:

• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;
• Фонд регионального развития;
• Фонд компенсаций;
• Фонд реформирования региональных финансов;
• Фонд софинансирования социальных расходов.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и  безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной  основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов¹².

Финансовая помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации  предоставляется тем субъектам, у которых доходная часть бюджета не соответствует установленным стандартам и нормативам. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации с учётом принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. То есть, пока не обеспечено финансирование определённых минимальных государственных стандартов, в проект бюджета не разрешается включать другие расходы.

Предоставления субвенций  и субсидий на финансирование отдельных  целевых расходов осуществляется по следующим направлениям: расходы по федеральным целевым программам; капитальные расходы; расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; иные целевые расходы¹³.

Порядок предоставления и  расчёт субвенций и субсидий нижестоящим  бюджетам устанавливаются либо специальным  федеральным законом, либо законом  о федеральном бюджете на очередной  финансовый год.

Бюджетный кредит – это  форма финансирования бюджетных  расходов, которая предусматривает  предоставление средств другому  бюджету на возвратной и возмездной основах.

Кроме этого  субъекты Российской Федерации могут  привлекать целевые бюджетные ссуды на финансирование кассовых разрывов, связанных с сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов. Срок привлечения таких ссуд – до шести месяцев. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Если предоставленная бюджетная ссуда не погашается до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счёт средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если же в очередном финансовом году не предусмотрена финансовая помощь, то остаток ссуды погашается за чёт отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ.