Бюджетное выравнивание регионов России на примере Астраханской области

Планирование  бюджета Астраханской области на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов будет осуществляться с учетом положений, установленных Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"²⁴, начиная с 01.01.2013г.:

- финансовое  обеспечение деятельности государственных  бюджетных учреждений Астраханской  области предусматривается путем  предоставления субсидий в соответствии  с частью 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации²⁵;

- доходы  от оказания платных услуг  и иной приносящей доход деятельности, средства безвозмездных поступлений государственных бюджетных учреждений Астраханской области, как и государственных автономных учреждений Астраханской области, остаются в их самостоятельном распоряжении.

Исполнительными органами государственной власти Астраханской области, выполняющими функции и полномочия учредителя бюджетных учреждений, будут установлены государственные задания по объему и качеству предоставляемых государственных услуг, а также нормативы затрат на их оказание и содержание имущества. В 2013 - 2015 годах главным распорядителям бюджетных средств предстоит обеспечить переход от индивидуального определения затрат к групповым и обоснованным расчетным нормативам.

Будет продолжена работа по увеличению доли использования  программно-целевого метода и (или) принципов проектного управления при планировании бюджета Астраханской области на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов: обеспечен 100-процентный охват ведомственными целевыми программами текущей деятельности главных распорядителей бюджетных средств (за исключением отдельных расходных обязательств, не имеющих социальных и экономических приоритетов - расходы на обслуживание государственного внутреннего долга Астраханской области, резервный фонд и пр.).

В 2013 - 2015 годах исполнительными органами государственной власти Астраханской области будет продолжена реализация мероприятий повышения эффективности бюджетных расходов Астраханской области. Основными направлениями указанных мероприятий, кроме реформы государственных учреждений Астраханской области, станут:

- создание  условий для максимально эффективного  и качественного бюджетного планирования, обеспечение более тесной увязки  стратегического и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов;

- повышение  прозрачности и подотчетности  деятельности исполнительных органов государственной власти Астраханской области, в том числе за счет внедрения требований к публичности процедур распределения бюджетных ассигнований;

- совершенствование  механизмов предоставления финансовой  помощи (реформа межбюджетных отношений).

Вывод: реализация вышеуказанных мероприятий позволит решить проблемы в системе управления средствами бюджета Астраханской области, обеспечить необходимую нормативную правовую и методическую базу для успешной реализации Стратегии социально-экономического развития Астраханской области до 2020 года²⁶ и Программы социально-экономического развития Астраханской области на 2010 - 2014 годы²⁷.

2.3. Применение бюджетирования, ориентированного на результат  в Астраханской области

В настоящее  время, как на федеральном, так и на региональном уровне осуществляется внедрение управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат. Идет поиск вариантов и отработка системы показателей, по которым можно оценивать результаты работы и органов власти, и конкретных учреждений. К прямому планированию бюджета на основе ожидаемых результатов пока не перешел ни Минфин России, ни областные финансовые органы. Однако при планировании регионального бюджета Астраханской области и определении приоритетных направлений использования бюджетных средств учитываются предполагаемые результаты от вложения этих средств, анализируется и принимается в расчет потребность в бюджетных услугах в социальной сфере.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), можно определить как систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их эффективностью и общественной значимостью.

Основные  приемы БОР основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Переход на программно-целевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов управления в государственном (общественном) секторе - отказа от административных методов в пользу хозяйственной инициативы на местах.

В Астраханской области уже осуществлены некоторые  меры для осуществления управления по результатам и внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

В частности, разработана нормативная база для  учета потребности в предоставляемых  бюджетных услугах. Принятое Постановление  администрации Астраханской области от 30.06.2011 N 417 "О мерах по созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах" утверждает перечень бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении. В этот перечень включены услуги, предоставляемые в различных областях, - здравоохранении, образовании, культуре и искусстве, социальном обеспечении, физкультуре и спорте.

При формировании проектов трехлетнего областного бюджета на 2011 - 2013 гг. использовался порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг в натуральном и стоимостном выражении, а также учета результатов оценки при формировании расходной части областного бюджета. Оценка потребности в указанный период была проведена по услугам, оказываемым региональными учреждениями в сфере общего и профессионального образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социальной защиты населения.

Областные стандарты качества предоставления услуг в социальной сфере, в области  здравоохранения, образования, культуры и искусства сформированы и закреплены Законами Астраханской области от 09.06.2007 N 77-З и от 28.06.2007 N 487.

По каждому  стандарту определены основные факторы, влияющие на качество услуг, предоставляемых  населению. В их числе:

- наличие  и состояние документов, в соответствии  с которыми функционирует учреждение;

- условия  размещения учреждения;

- укомплектованность  учреждения специалистами и их  квалификация;

- специальное  и табельное техническое оснащение  учреждения - оборудование, приборы, аппаратура и др.;

- состояние  информации об учреждении, порядке  и правилах предоставления услуг населению;

- наличие  собственного и внешнего контроля  за деятельностью учреждения.

Информация  об областных стандартах качества предоставления бюджетных услуг доступна всем жителям региона, она опубликована в периодической печати, в Интернете.

Постановлением  администрации Астраханской области, принятом в июне 2011 г., утверждается порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным областным стандартам качества. Оценка производится по результатам проведения контрольных мероприятий, а также по результатам рассмотрения органами исполнительной власти жалоб и обращений жителей области по вопросам качества предоставляемых услуг. Проведение оценки обеспечивают:

- органы  исполнительной власти Астраханской области, ответственные за предоставление соответствующих бюджетных услуг;

- главные  распорядители бюджетных средств,  осуществляющие финансирование предоставления соответствующих услуг;

- иные  организации, обладающие контрольными  полномочиями в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством.

С 2011 г. все региональные органы исполнительной власти готовят доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) и при формировании областного бюджета проводят их защиту. В результате на базе ДРОНДов органов исполнительной власти комитетом по экономической политике готовится сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности администрации Астраханской области. В настоящее время ведется работа по переработке и приведению показателей работы органов исполнительной власти в соответствие с унифицированной системой показателей.

В феврале 2012 г. финансовым управлением Астраханской области совместно с комитетом по экономической политике при участии руководителей главных распорядителей средств областного бюджета и структурных подразделений областной администрации проводилась защита докладов о результатах и основных направлениях деятельности на 2012 - 2013 гг. В этих докладах были приведены отчетные показатели работы за 2011 г. и уточненные плановые показатели на 2012 г. По результатам проведенной защиты были подготовлены протоколы защиты ДРОНДов с замечаниями и предложениями по их доработке. Одним из основных предложений по докладам являлась их доработка в соответствии с унифицированной системой показателей оценки результативности деятельности органов исполнительной власти области.

Порядок оценки результативности бюджетных  расходов и корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения запланированных результатов, а также примерный перечень индикаторов эффективности бюджетных расходов и требования к системе индикаторов оценки результативности и планируемых результатов утверждены постановлением администрации Астраханской области в 2011 г. В ближайшее время предполагается обеспечить корректировку финансовых ресурсов по результатам выполнения или невыполнения запланированных показателей.

В настоящее  время программно-целевое планирование в Астраханской области осуществляется в формате долгосрочных и ведомственных целевых программ. Работу с ними регламентируют соответствующие постановления администрации Астраханской области. При рассмотрении проектов долгосрочных и ведомственных целевых программ особое внимание уделяется содержанию программной деятельности и мероприятий, наличию целевых количественно измеримых индикаторов, соответствию доведенных предельных бюджетов главным распорядителям средств областного бюджета объемам ассигнований, запланированных в программах. Долгосрочные целевые программы включают крупные по объему и требующие длительных сроков реализации проектов ведомственные целевые программы - объединяют расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов. В трехлетнем областном бюджете на 2012 - 2014 гг. предусмотрена реализация 62 бюджетных целевых программ, в том числе 8 долгосрочных и 26 ведомственных.

С 2012 г. в областном бюджете предусматриваются денежные средства для конкурсного распределения между программами и проектами главных распорядителей бюджетных средств.

Разработан  и принят пакет документов, регламентирующих взаимодействие органов государственной власти и бюджетных учреждений по вопросам результативности их работы, оценки этих результатов и вопросам самостоятельности бюджетных учреждений. Постановлением администрации Астраханской области от 28.06.2012 N 486 "О вопросах результативности работы бюджетных учреждений" были утверждены:

- перечень  основных требований к результатам  работы бюджетных учреждений области;

- перечень  индикаторов качества бюджетных  услуг;

- положение  об оценке выполнения областными  бюджетными учреждениями требуемых результатов и учете их достижения при финансировании бюджетных учреждений.

В числе  первых среди субъектов РФ Астраханская область перешла на среднесрочное финансовое планирование, сформировав в 2010 г. в сжатые сроки трехлетний областной бюджет на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг.

В настоящее  время сформирован и принят Астраханской областной Думой областной бюджет на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.

Практика  уже показала очевидные преимущества трехлетнего бюджетного планирования, к числу которых в первую очередь можно отнести предсказуемость условий, гибкость принятия финансовых решений, наличие резервов, которые на очередном этапе бюджетного планирования позволят предусмотреть расходы, определенные приоритетами регионального развития.

Однако  влияние масштабов и последствий  финансово-экономического кризиса  потребует проведения оптимизации  бюджетных расходов и корректировки утвержденных показателей бюджета на 2012 - 2014 гг.

Проводится  работа по расширению спектра услуг, оказываемых автономными учреждениями. В настоящее время их в регионе 11, однако удельный вес оказываемых ими услуг в объеме бюджетных расходов до настоящего времени оставался незначительным - чуть более 1%.

Необходимо  отметить, что указанные выше меры по внедрению в области управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат, - лишь необходимая основа для будущей их реализации. В рамках продолжения работы в этом направлении, с нашей точки зрения, необходимо:

- повышать  самостоятельность, мотивацию и  ответственность органов исполнительной  власти и отдельно взятых структурных  подразделений;

- расширять  конкурентные принципы распределения  бюджетных ресурсов среди ведомств и муниципалитетов;

- применять  методы оценки планируемых и  отчетных результатов использования бюджетных средств и достижения полученных результатов с последующей корректировкой объемов финансовых ресурсов;

- создавать  системы внутреннего аудита результативности  работы на ведомственном уровне;

- разработать  систему стимулирования сотрудников  в зависимости от результатов  деятельности;