Государственное регулирование атомной отрасли в Российской Федерации

 

Программа деятельности Корпорации на долгосрочный период

 

1. Корпорация для достижения  целей, установленных настоящим  Федеральным законом, разрабатывает  программу деятельности Корпорации  на долгосрочный период, предусматривая  в ней выполнение производственных, инвестиционных и финансовых  показателей, в том числе задании  государственного оборонного заказа.

2. Финансовое обеспечение  программы деятельности Корпорации  на долгосрочный период осуществляется  за счет:

1) доходов от деятельности  Корпорации;

2) субсидий из федерального  бюджета;

3) средств, полученных  Корпорацией на выполнение государственного  оборонного заказа;

4) имущественных взносов  Российской Федерации из средств  федерального бюджета;

5) средств специальных  резервных фондов Корпорации;

6) иных средств Корпорации  и организаций Корпорации.

3. Финансовый план деятельности Корпорации утверждается наблюдательным советом Корпорации не менее чем на трехлетний период и подлежит ежегодному уточнению.

 

2.3. Анализ механизмов воздействия органов государственной власти на атомную энергетику

 

2.3.1. Лицензирование

 

Лицензирование деятельности является одним из эффективных методов  ограничения прав и свобод организации, ее специальной правоспособности в  соответствии со статьей 49 (п.1) Гражданского кодекса Российской Федерации, гласящей: «Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое  лицо может заниматься только на основании  специального разрешения (лицензии)».

Согласно Конституции  Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, гражданские  права и свободы могут быть ограничены только в той мере, в  какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а такое ограничение может быть введено только нормой (статьей) федерального закона.

Это положение подтверждено и Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором установлено, что к  лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление  которых может повлечь за собой  нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне  и безопасности государства, культурному  наследию народов Российской Федерации  и регулирование которых не может  осуществляться иными методами, кроме  как лицензированием.

Для организации, осуществляющей деятельность в области использования  атомной энергии, «разрешением (лицензией)»  как на практике, так и в соответствии с понятийным аппаратом и документами  МАГАТЭ, является любой документ, выдаваемый государственным органом, или осуществляемая таким органом процедура, без  которых осуществление такой  деятельности запрещено законом - лицензия, сертификат, регистрация и т.д.

Следует отметить, что в  отличие от российского законодательства МАГАТЭ и международная практика предусматривает выдачу лицензий только операторам - организациям, эксплуатирующим  объекты, представляющим глобальную ядерную  опасность.

 

 

 

 

 

Рис. 2 Объекты применения лицензируемой деятельности

Лицензии на право ведения  работ в области использования  атомной энергии выдаются при  наличии положительного заключения экспертизы документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности (статья 26 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» и Положение о лицензировании деятельности в области использования  атомной энергии, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 865 (далее - Положение о лицензировании).

Помимо лицензий, существует множество других форм разрешений и  обязательных экспертиз, установленных  различными законами и иными нормативными правовыми актами, в том числе:

- санитарно-эпидемиологическое  заключение, выдаваемое на основании  результатов экспертизы радиационной  безопасности (статьи 27, 40, 41 и 42 Федерального  закона «О санитарно-эпидемиологическом  благополучии населения»);

- положительное заключение  государственной экологической  экспертизы материалов обоснования  лицензии на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие  на окружающую среду (статьи 11 и 18 Федерального закона «Об  экологической экспертизе»);

- положительное заключение  государственной экологической  экспертизы проектов технической  документации на новые технику,  технологию (там же);

- разрешение на строительство  объекта, выдаваемое на основании  положительного заключения государственной  экспертизы проектной документации, предметом которой является, в  частности, оценка соответствия  проектной документации санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям  ядерной и радиационной безопасности (статьи 49 и 51 Градостроительного  кодекса Российской Федерации);

- разрешение на ввод  объекта в эксплуатацию (статья 55 Градостроительного кодекса Российской  Федерации);

- обязательная сертификация  продукции как форма разрешения  для выпуска ее в обращение  (статья 28 Федерального закона «О  техническом регулировании»);

- сертификаты-разрешения  на транспортирование (перевозку)  ядерных материалов, радиоактивных  веществ и изделий из них,  на использование определенной  конструкции транспортного упаковочного  комплекта радиоактивного вещества  особого вида (статья 10 Федерального  закона «О Государственной корпорации  по атомной энергии «Росатом»).

Рис. 3 Распределение  разрешительных документов по объектам видов деятельности

Прослеживается неоднократное  дублирование предметов перечисленных  разрешений и экспертиз, причем радиационная безопасность является предметом всех пяти, а ядерная – по крайней  мере, двух из них. Соответственно, в  большинстве случаев дублируется  и содержание разрешительных документов, выдаваемых по результатам этих экспертиз, в первую очередь для объектов, не представляющих ядерной опасности.

На практике ситуация еще  более усугубляется установленной  Положением необходимостью последовательного  получения цепочки лицензий по схеме: «лицензия на проектирование объекта» → «лицензия на размещение объекта» → «лицензия на сооружение объекта» → «лицензия на конструирование  оборудования для объекта» → «лицензия  на изготовление оборудование для объекта» → «лицензия на эксплуатацию объекта», причем выдача каждой лицензии предваряется проведением всего комплекса  перечисленных выше экспертиз. К  этому надо добавить и параллельные цепочки лицензий, выдаваемых организациям, оказывающим услуги и выполняющих  работы для головной (эксплуатирующей) организации.

Помимо перечисленных  выше, широко применяются и такие  формы разрешений, как признание  эксплуатирующей организации органом  государственного управления использованием атомной энергии, регистрация организации - установление общей правоспособности, аккредитация, лицензирование персонала  и т.д.

В настоящее время на основании  Положения о лицензировании выдается около 350 видов лицензий в области  использования атомной энергии, в то время как Федеральным  законом «О лицензировании отдельных  видов деятельности» предусмотрено  лицензирование около 90 видов деятельности во всех других отраслях. Вместе с тем  значительная часть лицензируемых видов деятельности либо не представляет опасности, либо сопряжена с незначительной опасностью радиационного воздействия на персонал, что в полной мере контролируется органами госсанэпиднадзора.

Так, лицензируются хотя и относящиеся к видам деятельности в области использования атомной  энергии, но непосредственно не представляющие ядерной и/или радиационной опасности, виды деятельности:

размещение, проектирование (конструирование), сооружение ядерных  установок, радиационных источников, пунктов  хранения ядерных материалов и радиоактивных  веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

конструирование и изготовление оборудования для этих объектов;

проведение экспертизы проектной, конструкторской, технологической  документации и документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных  материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, деятельности по обращению с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами.

Лицензирование перечисленных  видов деятельности дублирует иные виды разрешений (разрешения на строительство  и на ввод объекта в эксплуатацию, сертификация и декларирование соответствия оборудования, аккредитация и др.), поэтому  без ущерба для безопасности они  могут быть исключены из перечня  лицензируемых видов деятельности.

Как видно, Положение о  лицензировании, принятое в 1997 году на базе концепции лицензирования 1992 года, отстало от социально-экономического развития государства и нормативно-правовой базы, определяющей это развитие, и  должно быть откорректировано в возможно короткие сроки совместными усилиями Минприроды России, Ростехнадзора и  Госкорпорации «Росатом».

В соответствии с рекомендациями МАГАТЭ лицензироваться должна только деятельность, представляющая глобальную опасность, для достижения общей цели ядерной безопасности.

Общая цель ядерной безопасности состоит в защите отдельных лиц, общества и окружающей среды от вредных  последствий путем создания и  поддержания на ядерных установках эффективных средств защиты от радиационной опасности.

Эта цель достигается путем  принятия мер для предотвращения аварий на ядерных установках и смягчения  их последствий, если они произойдут, что составляет техническую цель ядерной безопасности, и путем  обеспечения поддержания дозы облучения во всех эксплуатационных состояниях на установке или в результате любого запланированного выброса радиоактивных материалов с установки ниже предписанных пределов и на разумно достижимом низком уровне, а также обеспечение смягчения радиологических последствий любых аварий, что составляет цель радиационной защиты общей цели ядерной безопасности.

На достижение указанной  выше общей цели ядерной безопасности ядерных установок должны быть направлены регулирующие усилия Минприроды России, Ростехнадзора, как органов государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности, поскольку регулированием радиационной безопасности при использовании  неядерных установок, содержащих только радиоактивные вещества, вполне успешно  занимаются ФМБА России и Роспотребнадзор  как органы государственного регулирования  радиационной безопасности в соответствии с Федеральным законом «О радиационной безопасности населения».

 

2.3.2. Финансирование атомной энергетики

 

21 января 2010 года на заседании правительства РФ была принята федеральная целевая программа «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010-2015 годов и на перспективу до 2020 года». Общий объем финансирования атомной энергетики до 2020 года составляет 128,3 млрд рублей, в том числе из федерального бюджета – 110,428 млрд рублей. Остальные средства вложат частные инвесторы, среди них - структуры Олега Дерипаски (занимаются проектом создания свинцово-висмутового реактора на быстрых нейтронах).

 В  2010 году на ФЦП было направлено 3,17 млрд рублей.

По  замыслу "Росатома" ФЦП "Ядерные  энерготехнологии нового поколения  на период 2010 - 2015 годов и на перспективу  до 2020 года" должна выполнить три  задачи. Во-первых, строительство быстрых  реакторов позволит расширить сырьевую базу атомной энергетики. А именно перейти от 235-го изотопа к 238-му, последнего существует гораздо больше в природе. Второй целью является включение в топливный цикл отработанного ядерного топлива. "Быстрые энергоустановки, которые мы сегодня проектируем, должны быть всеядными", - подчеркнул чиновник. И наконец, при разработке новой технологической платформы России удастся внедрить у себя принципы 4-го поколения безопасности, которые зафиксированы в международных документах, в частности в протоколах МАГАТЭ.

Ко  всему прочему, согласно программе, рост производства и продаж инновационной продукции атомной энергетики, включая экспорт высокотехнологичного оборудования, работ и услуг в сфере использования атомной энергии, должен обеспечить увеличение к 2020 году вклада отрасли в объем произведенной в стране промышленной продукции до 1,3 процента.

Одобрение ФЦП "Ядерные технологии нового поколения", причем в первоначально запланированном  объеме, уже не в первый раз свидетельствует  о стратегической ставке правительства  на развитие высоких технологий в  атомной отрасли — одной из немногих, где Россия может конкурировать  с зарубежными компаниями. Создание новой технологической платформы  на быстрых нейтронах, которая качественно  превзойдет существующие мировые технологии, позволит отечественной атомной  энергетике перейти на фактически замкнутый  цикл производства, способствуя повышению  ее эффективности и, росту конкурентоспособности  на мировом уровне.