Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

В течение 2003–2004 годов удалось существенно сократить объем неурегулированных категорий внешней задолженности России. В результате проведения двух этапов обмена задолженности перед Межрегиональным инвестиционным банком (МИБ) и Международным банком экономического сотрудничества (МБЭС), а также достижения договоренностей о реструктуризации долга перед Венгрией, Оманом, Южной Кореей и Таиландом неурегулированный остаток долга бывшего СССР сократился с 6,2 млрд долл. США на начало 2003 года до 4,1 млрд долл. США на март 2005 года. Кроме того, в результате предпринятых в прошедший период мер, направленных на скорейшее достижение взаимоприемлемых договоренностей со странами-кредиторами, созданы реальные предпосылки для урегулирования уже в 2005 году задолженности бывшего СССР перед Китаем, Объединенными Арабскими Эмиратами, государствами бывшей СФРЮ и Кувейтом, а также для проведения второго транша обмена коммерческой задолженности бывшего СССР. Последнее позволит нормализовать отношения с несколькими сотнями фирм-кредиторов.

С тремя государствами СНГ (Белоруссия, Грузия и Киргизия) была урегулирована проблема внутреннего валютного долга бывшего СССР.

9. Активное управление  государственным долгом с целью  снижения рисков, связанных с  его структурой, и стоимости его  обслуживания.

Решение предыдущих задач в значительной степени определяет и решение данной задачи. Однако законодательно не определен механизм оценки и снижения рисков, сопутствующих управлению государственным долгом. Таким образом, разработка данного механизма является одним из перспективных направлений совершенствования системы управления государственным долгом.

В соответствии с международным опытом управляющие государственным долгом должны проводить следующие виды анализа риска:

• прогнозировать будущие расходы по обслуживанию долга в средне– и долгосрочной перспективе, основываясь на допущениях относительно факторов, определяющих способность страны обслуживать долг, таких, например, как: новые потребности в финансировании; структура сроков погашения накопленного объема государственного долга; процентные и валютные характеристики новых долговых обязательств; прогнозы относительно будущих процентных ставок и обменных курсов; поведение релевантных нефинансовых переменных (например, цен сырьевых товаров);

• составлять характеристики «профиля долга», включающие ключевые показатели риска по существующему и прогнозируемому портфелю долговых обязательств на охватываемую прогнозом перспективу;

• рассчитывать риск будущих расходов по обслуживанию долга, как в финансовом, так и реальном выражении, составляя резюме результатов стресс-тестов, составленных на базе экономических и финансовых потрясений, которым может подвергнуться правительство и, в более общем плане, страна. Риски обычно измеряются потенциальным ростом расходов по обслуживанию долга в вариантах риска, соотнесенных с ожидаемыми расходами;

• составлять итоговые сводки издержек и рисков альтернативных стратегий управления государственным портфелем долговых обязательств, исходя из которых можно будет принимать обоснованные решения по поводу альтернативных вариантов финансирования в будущем.

Как видно из приведенного выше анализа основных результатов осуществления долговой политики, ряд задач, указанных в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005) был достигнут, по ряду вопросов требуется продолжение работы по управлению государственным долгом.

Как видно из приведенной выше оценки выполнения основных задач Программы, действующая система управления государственным долгом оперирует показателями, не в полной мере отражающими результат управленческого решения. Как следствие из этого необходимо уточнять существующие показатели оценки и формулировку задач (принципов) долговой политики.

В связи с тем, что указанные в Программе задачи носят в значительной степени качественный характер, оценка эффективности управления государственным долгом в этой части может быть осуществлена только путем обобщения экспертных оценок и дальнейшего комбинирования полученного результата с набором количественных показателей.

 
3.3. Подготовка выводов и рекомендаций  по результатам проведения оценки

Проведение оценки эффективности управленческих решений в сфере государственного долга было бы не полным без обобщения результатов проведенной оценки, подготовки выводов и рекомендаций по дальнейшему усовершенствованию процесса управления.

Необходимо сформулировать выводы, которые должны четко отражать соответствие фактических результатов управления государственным долгом выбранным критериям оценки, а также суть и причины отмеченных отклонений фактических результатов управления от выбранных критериев.

В случае отмеченных отклонений необходимо дать конкретные рекомендации, какие элементы системы управления в целом, а также какие конкретные недочеты, отмеченные в ходе оценки реализации конкретного управленческого решения, требуют доработки.

Представляется целесообразным сгруппировать выводы и рекомендации либо в разрезе поставленных целей оценки, либо обобщить результаты оценки по следующим основным направлениям:

• нормативно-правовая база;

• методологическая основа процесса;

• информационная база;

• организационная основа процесса управления;

• система анализа и учета рисков при управлении;

• система учета и отчетности.

На основании приведенных в данной работе материалов, проведенной оценки Программы социально-экономического развития Российской Федерации в части государственного долга, можно предложить следующие выводы и рекомендации по совершенствованию системы управления государственным долгом.

За последние годы Правительством Российской Федерации проделана определенная работа по формированию системы управления государственным долгом, была значительно расширена и усовершенствована соответствующая законодательная база и проведен ряд успешных операций, приведших к сокращению долговой нагрузки на экономику.

Вместе с тем управление государственным долгом еще не вышло на современный уровень, отсутствует обоснованная долгосрочная концепция управления государственным долгом.

С точки зрения повышения эффективности работы системы управления государственным долгом, устранения существующих проблем и противоречий необходимо следующее.

1. Принятие Концепции управления  государственным долгом.

2. Разработка как среднесрочной, так и долгосрочной долговой  политики в непосредственной  связи с денежно-кредитной и  налогово-бюджетной политикой.

3. Организация прозрачного  и полного учета государственного  долга по всем видам обязательств  и операциям с ними, создание  единой базы данных и единой  системы управления государственным  долгом.

4. Продолжение работы по  созданию нормативной и организационной  базы для учета и управления  задолженностью субъектов Российской  Федерации.

5. Создание системы мониторинга  и управления частной и корпоративной  задолженностью.

6. Управление государственным  долгом должно быть тесно связано  с управлением активами.

7. Повышение транспарентности  операций Министерства финансов  и его агентов.

В данной связи в Бюджетный кодекс целесообразно внести поправки, обязывающие Министерства финансов регулярно публиковать основную информацию о состоянии государственного долга Российской Федерации.

Должны быть разработаны законодательные поправки в Бюджетный кодекс, ограничивающие применение непрозрачных схем по зачету налогов и других недоимок платежеспособным корпоративным структурам за погашение внешнего долга или наращивание зарубежных активов (выкуп долга, экспортные поставки в счет погашения долга или в счет государственного кредитования).

Кроме того, целесообразно законодательно закрепить предоставление всех расчетных материалов по государственному долгу к проекту закона о федеральном бюджете на очередной год для проведения его качественной экспертизы.

8. Разработать нормативное  обеспечение координации действий  всех участников долговой политики.

9. Обеспечить нормативное  закрепление показателей долговой  устойчивости, используемых Внешэкономбанком  для оценки внешнего долга; разработка  и утверждение подобной системы  показателей для внутреннего  долга.

10. Разработать и внедрить  систему показателей оценки эффективности  управленческих решений в сфере  государственного долга.

Необходима также раз работка проектов стандартов аудита эффективно сти, технологии мониторинга и анализа государственно го долга, методики проведения специальных контрольных мероприятий, направленных на оценку ка чества решений правительства в части управления государ ственным долгом.

11. Создать нормативную  и организационную базы для  осуществления оперативного управления  госдолгом с использованием преимуществ вторичного рынка долговых обязательств.

12. Решить вопросы урегулирования  возврата задолженности перед  федеральным бюджетом конечных  заемщиков кредитных средств.

13. Создать действенную  систему оценки и предупреждения  негативного воздействия рисков, присутствующих в процессе управления  государственным долгом.

14. В правовом регулировании  нуждается порядок применения  операций реструктуризации, обмена  долговых обязательств на инвестиции, акции, а также секьюритизации  займов.

15. В действующем законодательстве  также отсутствует система ответственности  за эффективность принимаемых  решений при осуществлении государственной  политики заимствований и управления  государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность  Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной  власти, Банка России и иных  банков – агентов эмитента  государственных долговых обязательств.

 
3.4. Основные этапы метода проведения  оценки

На основании проведенного обобщения и анализа накопленного опыта по отдельным финансовым инструментам и операциям с ними можно предложить следующий порядок проведения оценки эффективности управления государственным долгом.

При этом следует сразу определить подход к порядку проведения оценки эффективности управления государственным долгом по следующим аспектам.