Механизмы государственного регулирования социального обеспечения в зарубежных странах

Хотя значение государственного вмешательства в сферу поддержки наиболее экономически уязвимых групп населения и ограничения их численности остается общепризнанным, в последнее время появляются и реализуются все новые идеи механизма и форм этого вмешательства.

В новых условиях меняется представление о формах и способах государственной поддержки, о соотношении государственных и рыночных сил в реализации программ социального обеспечения. Достижение сбалансированности внутриэкономической и социальной политики становится важнейшим условием повышения адаптационных возможностей национальной экономики в условиях неустойчивости экономического климата (в частности, мирового кризиса) и фундаментальных структурных сдвигов в мировом хозяйстве.

Диапазон страновых различий в масштабах социальных программ, формах их реализации и принципах управления очень широк. Но наиболее показательной и обнадеживающей тенденцией уходящего столетия стала повсеместная поддержка стабильности основных государственных программ социального обеспечения и мер, направленных на повышение их эффективности. Особую важность, с точки зрения перспектив международного развития, представляет рост понимания значимости социальных проблем и осознание необходимости многосторонней ответственности - государственных, частных, общественных структур, самих граждан - за их решение.

В настоящее время необходимость государственного вмешательства в социальную сферу уже не подвергается сомнению. Реализация государственных программ социального страхования и социальной помощи в развитых странах подтверждает тот факт, что государство способно помочь семьям и одиноким гражданам преодолеть трудности, связанные с объективно существующими рисками болезни, потери трудоспособности, снижения конкурентных позиций на рынке труда и т.п.

Становление современных форм и моделей государственной социальной поддержки произошло во второй половине XIX века в странах Западной Европы и было обусловлено потребностями индустриализации их экономик и регламентации общественного устройства. До этого периода, государственная власть, придерживаясь в основном принципов либерализма и индивидуализма, не предпринимала активных действий, за исключением предоставления некоторых видов гарантий и помощи (в основном пенсий) военнослужащим и государственным служащим [14, С. 65].

Основными формами социального обеспечения населения на доиндустриальном этапе были семейные, общинные, цеховые формы самоподдержки населения и церковная благотворительность, которые сначала XVII века дополнились страховыми кассами на случай болезни и инвалидности рабочих, организованными на добровольных началах, а также поддержкой (в рамках городского самоуправления) престарелых муниципальных служащих.

«Повернуться» к социальным проблемам государство заставили две причины [14, С. 79]:

- небывалое обнищание «пролетарского населения» (люмпенизация рабочего класса, усиление социальной напряженности, сопровождающееся открытыми протестами рабочих против сложившегося общественного порядка);

- осознание необходимости государственного регулирования условий воспроизводства населения.

Перемены, вызванные индустриализацией и связанными с ней урбанизацией жизни, трансформацией большой семьи в малую (в нуклеарную), а также становлением рабочего движения потребовали новой парадигмы социальной защиты, основывающейся на государственном регулировании вопросов найма работников, введения институциональных форм социального обеспечения престарелых, больных и инвалидов, а также семейной поддержки.

Великобритания – первая капиталистическая страна, которая в 80-е годах XVIII века ввела законодательное регулирование организации труда с помощью фабричного законодательства, а в 70-е годах ХIХ века приняла нормативные акты по обязательному страхованию отдельных категорий рабочих в случае утраты трудоспособности на производстве. Начиная с 60-х годов XIX века, аналогичные виды фабричного законодательства формируются и в других западноевропейских странах – Германии, Франции, Австрии, а с 80-х годов - и в России.

Таким образом, специализация, разделение и кооперация труда индустриального производства потребовали наряду с высокой трудовой дисциплиной создания условий для зарабатывания приемлемой по уровню заработной платы наемных работников и формирования развитых систем социального обеспечения. Внимание к этим двум вопросам было предопределено необходимостью социальных стандартов, связанных с доходами населения, учитывая, что материальной основой жизнедеятельности людей является заработная плата (для текущего потребления) и социальное страхование (как форма резервируемой заработной платы на случаи наступления социальных рисков).

Учитывая, что социальное обеспечение – по существу, превращенная форма распределения произведенного продукта, и то, что по поводу социальной справедливости позиции работодателей и работников, как правило, расходятся, возникла настоятельная необходимость в регулируемых государством институтах в сфере доходов населения (заработная плата и социальная защита).

Исторически значимый шаг был сделан в конце ХIХ века, когда германское правительство, руководимое Отто фон Бисмарком, ввело обязательную систему социального страхования для работающих в промышленности. Она включала обеспечение: в случае болезни (1883 г.), несчастных случаев на производстве (1884 г.), по инвалидности и старости (1889 г.) [19, С. 53].

Сильной стороной социального страхования явился предложенный алгоритм взаимодействия двух основных субъектов трудовых отношений (работников и работодателей) и государства, который предусматривал финансовое обеспечение за счет хозяйствующих субъектов, а правовое регулирование и контроль – с помощью государства.

Система социальной защиты работающих, построенная по модели О.Бисмарка, оказалась не только жизнеспособной, но и весьма эффективной, поскольку упорядочивала условия найма рабочей силы на системной основе и гарантировала высокие уровни социальной защиты для работающих и членов их семей на протяжении всего периода трудовой и послетрудовой жизни.

При этом следует отметить то, что социальное страхование послужило ядром социального обеспечения работающих граждан и регулятивной модели всего комплекса социально-трудовых отношений, включая заработную плату, продолжительности трудовой деятельности и времени выхода на пенсию, определения социальных стандартов приемлемых уровней пенсий, пособий и качества медицинской помощи [19, С. 63].

С начала ХХ века примеру Германии последовали другие европейские страны (Австрия, Франция, Италия, Россия), столкнувшиеся с серьезными социальными проблемами и растущими требованиями рабочего класса.

Послевоенные десятилетия в развитых странах Запада отмечены значительным развитием государственного участия в социальном обеспечении населения, так как еще 30-е годы прошлого столетия ознаменовались возрастанием роли экономической теории в обосновании, разработке политики государственного регулирования социально-экономических процессов. С обоснованием роли государства в экономике и развитии общества выступил Дж.Кейнс, сформулировавший в своей главной работе «Общая теория занятости, процента и денег» основные методы экономического регулирования и утверждавший, что «расширение функций правительства - это единственно практически возможное средство избежать полного разрушения существующих экономических форм и... условие успешного функционирования индивидуальной инициативы» [16].

Существенный вклад в определение роли государства в сфере регулирования социальной поддержки и защиты населения внесли работы английского ученого Уильяма Генри Бевериджа. В 40-х годах прошлого века он возглавлял комиссию, в доклад которой на тему «Государственная система социальной защиты», представленном парламенту и правительству страны в 1942 году, были фактически заложены основы современной социальной политики в Великобритании. У. Беверидж исходил из необходимости наделения государства полномочиями по регулированию социальных процессов в обществе на принципах всеобщности и единообразии. Другими словами, одинакового для всех граждан гарантированного размера пенсий и пособий, предотвращения массовой безработицы, а также равнодоступности бесплатной медицинской помощи и образования [29].

Следует отметить, что на взгляды У. Бевериджа оказали существенное влияние идеи О.Бисмарка об обязательном характере социального страхования, а также практическое решение вопросов государственного регулирования социальной сферы в СССР (бесплатное здравоохранение и образование).

Исходя из этих рекомендаций, в 1944-1948 годах лейбористское правительство Великобритании приняло ряд законодательных актов, способствовавших формированию единой системы социального страхования и обеспечения, существенному увеличению выделяемых из госбюджета средств на социальную поддержку населения, введению всеобщего бесплатного медицинского обслуживания.

После Второй мировой войны аналогичные реформы были проведены во многих западных странах, в результате чего сформировались национальные институты обязательного социального страхования и обеспечения (таблица 1), функционирование которых благотворно сказалось на регулирование систем заработной платы и уровня жизни населения.

Если перед Первой мировой войной социальные расходы в большинстве  европейских стран не превышали 1,5% ВВП, то к середине 50-х годов ХХ века они составили во многих крупных европейских странах 13% ВВП, в США 7% ВВП, а в Германии они превысили 18% ВВП [33].

Таким образом, период с 80-х годов XIX века до середины ХХ века можно определить как первый этап формирования активной государственной социальной политики, определяющей характеристикой которой явилось создание национальных систем социальной защиты.

В этом контексте знаковым событием стало создание в 1918 г. Международной организации труда (МОТ).

Таблица 1

Введение государственных институтов социального страхования и обеспечения

В числе ее важнейших уставных функций - разработка и установление международных стандартов в области социальной защиты, которая реализуется путем принятия соответствующих конвенций и рекомендаций. Так, на основе обобщения опыта, накопленного странами, и базовых положений доклада У. Бевериджа были подготовлены и приняты два важнейших международно-правовых акта МОТ – Рекомендация №67 (1944 г.) «О сохранении дохода» и Конвенция № 102 (1952 г.) «О минимальных нормах социального обеспечения», которые заложили доктринальные основы развития национальных систем социального обеспечения [40].

Говоря о становлении американской системы государственных гарантий в сфере социальной защиты населения, в первую очередь, необходимо отметить Закон о социальном обеспечении 1935 г. (впервые в истории США предусматривал социальное обеспечение в случае основных рисков того времени - отсутствие источников дохода у пожилых граждан и безработицы, а также государственную помощь престарелым, нетрудоспособным и детям из нуждающихся семей) [25]. Данный законодательный акт стал исторической вехой американского социального законодательства и основой развития государственного социального обеспечения в Соединенных Штатах. Само принятие этого закона произошло под влиянием окончившегося экономического кризиса, когда администрация Ф. Рузвельта обратилась к широкомасштабному государственному социально-экономическому регулированию.

Впоследствии менялось соотношение между видами социального обеспечения, основанными на страховании, и имеющими в основе исключительно государственное финансирование; между социальными программами, адресованными разным группам населения в зависимости от их возраста, пола, трудоспособности, занятости; менялись приоритеты бюджетного финансирования, перераспределялись полномочия разных уровней власти; закон 1935 г. дополнялся многочисленными поправками, но остался правовым фундаментом государственного социального обеспечения.

Формирование современной социальной политики в промышленно развитых странах происходило сначала 60-х годов ХХ столетия. Большинство исследователей связывают этот факт с высокой динамикой преобразований экономического и общественного устройства, которые происходили под воздействием научно-технической революции и изменения содержания труда. Знания и профессиональная квалификация работника превратились в наиболее важный фактор производства, что получило свое выражение в ряде теорий: человеческого капитала, качества жизни и качества трудовой жизни.

Природа государственного социального обеспечения в условиях развитого индустриального общества, по мнению финского ученого П. Кууси, меняется: если прежде она преследовала цель защиты лишь «слабых» и «нуждающихся», то теперь она ориентируется на всю нацию и превратилась в «национальное достояние» [15, С. 47].