Механизмы государственного регулирования социального обеспечения в зарубежных странах

Государственные расходы на социальные цели следовало бы законодательно установить на уровне не ниже минимальных стандартов, рекомендованных конвенциями и рекомендациями МОТ, Копенгагенской декларацией о социальном развитии 1995 г. (принципиальная позиция данной декларации состоит в том, что даже развивающиеся страны должны тратить на социальную защиту не менее 20% ВВП, для сравнения: Россия тратит на эти цели всего 17% ВВП), Европейской социальной хартией, подписанной Россией в 2000 году [38].

Трансформация общественного устройства России в 21 веке поставила в повестку дня задачу выбора новой социальной модели государства и формирования качественно новых социальных институтов. Социальная политика все более отходит от принципов патерналистского государства и предоставления социальных гарантий на уравнительных подходах.

В финансировании программ социальной поддержки утверждаются их адресные формы. Последние годы были начаты попытки системной модернизации сферы социального обеспечения, существенно обновилось пенсионное законодательство, законодательство по упорядочению социальных льгот (Федеральный закон № 122-ФЗ от 22.08.2004 г. качественно поменял всю систему социального обеспечения).

Изучение эволюции масштабов, структуры, функций государственного механизма регулирования социального обеспечения в странах с развитой рыночной экономикой позволяет нам сформулировать ряд рекомендаций по формированию системы социального обеспечения, соответствующей новым экономическим и политическим реалиям в России на основе положительного опыта зарубежных стран:

1. Формирование адекватной системы социального обеспечения в условиях перехода России к рыночным отношениям невозможно без активной регулирующей роли государства, восполняющего ограниченность рынка в социально-
трудовой сфере и служащего гарантом развития рыночной системы как таковой.

2. Американский опыт осуществления социальной функции государства свидетельствует о:

- необходимости установления обоснованных и законодательно регулируемых социальных нормативов, формирования комплексной системы социальной защиты населения, рассчитанной на длительную перспективу,

- существовании пределов роста «социальных издержек», игнорирование которых представляет серьезную угрозу социальной стабильности; а в российской действительности - угрозу продвижению начатых реформ, сохранению и развитию трудового, интеллектуального потенциала страны и возрождению ее экономики;

3. В России переход от централизованно планируемой экономики, где практически все работали на государственных предприятиях, к рыночной экономике с растущей мобильностью рабочей силы, развивающимся частным сектором и расширением самозанятости, стал серьезным испытанием для системы социального обеспечения. Перед российским государством стоит крайне острая и сложная проблема - каким образом после отказа от господства государственной собственности, расширения перед каждым гражданином возможностей экономического и политического выбора, обеспечить адаптацию всех участников хозяйственной деятельности - работников, частных работодателей, государственные структуры - к требованиям рынка и удовлетворить потребности населения в социальной защите. Традиционные для России чисто административные меры воздействия государства на процесс перераспределения уже не пригодны. Необходим принципиально новый механизм правового и экономического регулирования отношений, складывающихся по поводу социального обеспечения, получивший развитие в странах с рыночной экономикой и отвечающий условиям ее функционирования;

4. Несмотря на предпринимаемые усилия основными направлениями в социальной сфере до сих пор остаются меры «оборонительного», компенсационного характера. Отсутствие прогнозируемости социальных и экономических последствий принимаемых решений стало традиционно слабым местом во внутриполитическом курсе российского государства в 90-е годы. Наметившиеся в 1996-1997 гг. позитивные сдвиги в уровне жизни населения отличались неустойчивостью и были сметены кризисом августа 1998 г., который обнажил отсутствие реальной экономической и правовой базы для восстановления хотя бы дореформенного уровня гарантий социального обеспечения и уровня потребления подавляющей части населения. В области социального обеспечения масштабы охвата населения социальной помощью и количество социальных программ, принимаемых к финансированию из федерального бюджета, не учитывают реальных возможностей бюджетного финансирования. Недостаточные объемы финансирования закрепляются как базовые при формировании федерального бюджета на следующий год. Учитывая сокращающийся объем ВВП, если даже доли расходов социальных министерств (ведомств) в ВВП остаются на прежнем уровне, степень финансовой обеспеченности расходных статей постоянно падает.

5. В 90-е годы ни частный, ни смешанный, ни государственный сектор оказались не способны предоставить возможности занятости, обеспечения заработной платой, самозанятости, широкого развития предпринимательства, и, следовательно, не способны создать базу, необходимую для сбора налогов и социальных взносов. Экономическая стратегия, направленная на возрождение России не может быть осуществлена без эффективного правового регулирования и судебной власти; устойчивой банковской системы, без кардинальной, законодательно и экономически закрепленной переориентации стимулов - со «стрижки купонов» и финансовых операций на реальное предпринимательство. Фундаментальной реструктуризации должны быть подвергнуты и государственные функции; но это не означает их свертывания. Государство должно оставаться сильным и способным осуществить поддержку рыночной экономики и уровня жизни населения.

6. Опыт переходного периода 90-х гг. в России еще раз подтвердил, что отдельные мероприятия по сокращению отставания доходов от скачкообразного увеличения потребительских   цен    не   могут   заменить    комплексную социальную стратегию, направленную на приспособление населения к меняющимся условиям жизнедеятельности. В целях сокращения зависимости от государственных пособий трудоспособных, но не работающих граждан, необходима разработка мер, направленных на повышение их внутренних ресурсов самообеспечения, а также на стимулирование личной трудовой мотивации, в том числе путем развития государственного социального страхования по месту работы, развития программ профессиональной подготовки. Конечная цель состоит в том, чтобы предоставить людям более широкий выбор путем как расширения возможностей использования их потенциала, так и внедрения в их сознание чувства личной ответственности.

7. Отсутствие обоснованных критериев предоставления социальной поддержки и должного контроля за расходованием бюджетных средств в России, прозрачности социального бюджета привело к распылению и без того ограниченных ресурсов, нарастающей задолженности по выплате пособий. Хроническое недофинансирование, неритмичное поступление средств и отсутствие финансовой предсказуемости провоцирует также нарушение финансовой и бухгалтерской дисциплины.

8. Развитие системы социальных гарантий населению могло бы происходить гораздо более эффективно, если бы была выработана единая обоснованная согласованная концепция обеспечения социальной стабильности как элемента национальной безопасности страны.

В сложившейся ситуации достижение социальной стабильности и переход к устойчивому развитию невозможен без всесторонней оценки социальных последствий любых принимаемых решений и мер, без определения круга социальных индикаторов и выявления их критических уровней и наиболее опасных сочетаний. К числу таких индикаторов в первую очередь следует отнести: соотношение между минимальными размерами оплаты труда, пенсий, пособий и величиной прожиточного минимума; уровень безработицы и темпы ее роста; доля населения с доходами ниже прожиточного минимума [26].

Наиболее актуальным представляется сегодня разработка долгосрочной государственной политики социального обеспечения, построенной на принципах:

- общей ответственности государства за социальную и экономическую безопасность населения, разграничения компетенции и взаимодействия всех уровней власти;

- всестороннего учета экономических, технологических, демографических факторов, оказывающих воздействие на социальную, материальную защищенность граждан и их семей, гибкости и способности к видоизменению структуры социальной поддержки в связи с эволюцией социально-экономических отношений, демографических сдвигов;

- поддержания сбалансированности поступления социальных взносов и выплат в рамках государственной системы социального страхования путем маневрирования налоговыми ставками и базами налогообложения;

- четкого разграничения выплат государственных пенсий и пособий, выполняющих функции утраченного заработка (пенсии по возрасту, инвалидности, по случаю потери кормильца, получения производственной травмы, пособия по безработице) на принципах страхования и социальных пособий нуждающимся гражданам из бюджетных средств всех уровней власти;

-      применения научно обоснованной нормативной базы для установления прожиточного минимума и связанных с этим показателем форм вспомоществования;

-      перехода от всеобщего уравнительного перераспределения средств налогоплательщиков к целевой, адресной поддержке наиболее нуждающихся и наименее социально защищенных семей, граждан;

-       дифференцированной целевой государственной помощи различным группам населения, имеющим доход ниже установленной черты бедности;

-       преодоления социального иждивенчества трудоспособных граждан и усиления трудовой мотивации путем выработки экономических, правовых, организационных мер;

- активизации трудового, интеллектуального потенциала населения как фактора общественного развития с учетом гендерных, возрастных и иных особенностей.

- установления минимального гарантированного дохода для нетрудоспособных граждан;

- увязка и координация федеральных и местных усилий, направленных на оказание помощи гражданам, не способным самостоятельно обеспечить себе общественно приемлемый на данном этапе уровень жизни, позволит, с одной стороны, исключить неоправданные расходы на социальные нужды, а с другой - не допускать того, чтобы нуждающиеся граждане оказывались лишенными какой-либо социальной поддержки;

- децентрализация социальной помощи и привлечения реципиентов к реализации, мониторингу ее предоставления;

- превращения трудовых источников дохода в надежные и экономически выгодные путем установления адекватного уровня минимальной заработной платы, обязательного социального страхования по месту работы, налоговых льгот малооплачиваемым работникам;

- повышения ответственности работодателей за соблюдение гарантий по оплате, режиму, условиям труда, срокам выплаты заработной платы;

- постепенного дополнения государственного пенсионного обеспечения индивидуальными сберегательными пенсионными планами, предоставляющими будущим пенсионерам больший контроль над своим финансовым обеспечением в старости, а российской экономике - дополнительные средства для инвестиций при сохранении минимальных государственных гарантий;

- регламентации финансовой отчетности, методов определения обязательств пенсионных фондов, условий инвестиций их средств и требований к объектам для этих инвестиций.

При разработке долгосрочной политики социального обеспечения необходимо, чтобы [2]:

- учитывался весь крут потребностей социальной защиты и обеспечивался баланс между этими потребностями и ресурсами страны; это предполагает пересмотр принятых мер по смягчению социальной напряженности на основании оценки эффективности использования  бюджетных  средств  для  их  реализации  и приведение их в соответствие с реальными потребностями и возможностями;

- существовал баланс в общенациональной политике между государственными системами социального обеспечения и индивидуальными и частными формами обеспечения, который обеспечивал бы широкий охват страхованием и желательный уровень перераспределения дохода;

- обеспечивалось непосредственное участие социальных партнеров как плательщиков и получателей в управлении системами социального обеспечения;

-              существовали механизмы финансового контроля за распределением ресурсов;

- обеспечивался сбор и учет взносов, а также быстрая и точная выплата пособий в рамках социального страхования;

- административные расходы были сведены к минимуму при должном уровне оказания услуг;

- все плательщики и получатели знали свои права и обязанности;

- существовал механизм контроля за эффективностью управления.

Представляется также целесообразным:

- проведение политики, направленной на распространение действия законов о труде и законов о пособиях по социальному обеспечению в интересах частично, временно и сезонно занятых,

- создание социально-экономических условий, содействующих переходу работников из неорганизованного сектора в организованный;

- уделение должного внимания оказанию технической помощи, консультативному обслуживанию, подготовке и переподготовке граждан по вопросам социально-экономической адаптации граждан к рыночной экономике;

- оказание поддержки кредитным сетям и новаторским предприятиям с целью стимулирования самообеспечения трудоспособного населения;

- поощрение создания фондов для предоставления ссуд начинающим предпринимателям, используя опыт успешно зарекомендовавших себя мелкомасштабных кооперативных моделей.

- оказание поддержки программам, направленным на повышение самообеспеченности групп риска, таких как одинокие женщины с малолетними детьми; лица, возвращающиеся на рынок труда после длительного перерыва; уволенные с работы в связи с введением новых форм организации производства или сокращением штатов;

- проведение политики в отношении пожилых людей, исходя из необходимости совершенствования системы долгосрочной поддержки тех, кто в ней нуждается, развития системы экономической и социальной безопасности в пожилом возрасте, укрепления способности семей заботиться о пожилых людях в рамках семьи, а также осознания того, что пожилые люди представляют ценный и важный компонент человеческих ресурсов.

Необходимо стимулирование систем  социального обеспечения, построенных на принципе адресности отдельных социальных программ (например, программ социальной помощи) как способа разрешения финансовых трудностей в организации социальной защиты. В свою очередь, адресность предоставляемых социальных услуг требует создания нормативной базы и технического обеспечения в виде системы индивидуального учета социально неблагополучных домохозяйств (как это практикуется в ЕС)  путем введения единого номера социальной помощи.