Расходы бюджетной системы РФ и оптимизация их структуры

- повышение  уровня справедливости и нейтральности  налоговой системы за счет  выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков путем отказа от необоснованных льгот и исключений; совершенствования моделей построения налогов и сборов; улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости;

- упрощение  налоговой системы за счет установления закрытого перечня налогов и сборов; сокращения их количества; максимальной унификации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка уплаты;

- обеспечение  стабильности и предсказуемости  налоговой системы.

Таким образом, действующая сегодня в России налоговая система требует серьезных  изменений, и прежде всего, с позиций  ее упрощения, сокращения количества применяемых  налогов и сборов и отработки  механизмов взимания каждого из основных налогов. Ориентиром же в этой работе должна служить подтвержденная многолетним опытом мировая практика налогообложения.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов проблема поиска дополнительных неналоговых источников доходов стоит очень остро. Одним  из основных направлений увеличения доходов бюджета должно стать использование выгодного географического положения России, а именно, развитие туризма, сети придорожного и приграничного сервиса. Одним из новейших направлений развития туризма может стать сельский туризм, такой популярный сейчас в Европе. Необходимо также продолжить реализацию мероприятий по расширению сети платных автостоянок и парковок в городах России.

Вопросы управления бюджетным дефицитом в условиях кризиса особенно актуальны для  Российской Федерации. В связи с  этим система мер должна включать мероприятия по управлению внутренним и внешним долгом. Обслуживание государственного долга требует дополнительных расходов, что способно привести к реструктуризации расходов бюджета в целом, сокращению социальных программ. Сумма получаемых государством в долг финансовых ресурсов не должна ложиться бременем на экономику страны.

Сегодня экономисты в качестве альтернативы внешнему заимствованию  для уменьшения бюджетного дефицита России и Республики Дагестан предлагают привлекать в страну иностранный капитал и активизировать государственную инвестиционную политику. Такая реформа поспособствует сокращению бюджетных расходов на финансирование капитальных вложений, расширению круга налогоплательщиков, увеличению базы производства товаров и услуг. Важно при этом, чтобы финансовые ресурсы направлялись на финансирование высокоэффективных, приоритетных инвестиционных программ.

Однако привлечение  в страну иностранных инвесторов невозможно без создания условий  для формирования благоприятного инвестиционного климата. Для этого в стране должна действовать стабильная и прозрачная законодательная база в области инвестиций; экономическая политика должна положительно оцениваться авторитетными международными финансово-кредитными организациями (МВФ, Всемирным банком и т.п.); необходимо проведение льготной налоговой, таможенной, валютной политики для иностранных инвесторов и т.п.

Кроме того, сокращение бюджетного дефицита для Российской Федерации должно осуществляться по специально разработанной программе, которая предусматривает следующие мероприятия:

- повышение  эффективности общественного воспроизводства,  которое будет способствовать  росту финансовых ресурсов - основного источника доходов бюджета;

- развитие и  укрепление рыночных отношений,  проведение рыночных реформ, а также разгосударствление и приватизация собственности;

- расширение  круга плательщиков, осуществляемое  одновременно с улучшением налогового  законодательства;

- оптимизация  объема и реструктуризация расходов  государственного бюджета в целом;

- совершенствование  планирования и рост системы  платных услуг в непроизводственной  сфере;

- обоснованное  принятие новых социальных программ, требующих значительного бюджетного  финансирования;

- реформирование  бюджетного процесса в целом;

- развитие рынка государственных ценных бумаг, что позволит финансировать расходы государства без увеличения денежной массы в обороте.

Для оптимизации  расходной части государственного бюджета необходимо признание свободы предпринимательской деятельности. Ориентация на малый и средний бизнес может привести к значительному увеличению числа налогоплательщиков и активизации хозяйственной жизни России. Кроме того, малое предпринимательство создает новые рабочие места для населения, экономит пособия по безработице, создает новые формы обслуживания населения.

Для улучшения  структуры государственных расходов целесообразно:

- проводить  конкурсное выделение бюджетных  средств на их инвестирование  в реальный сектор экономики;

- перейти к  оказанию адресной социальной  поддержки по строго определенным критериям бедности;

- оптимизировать  расходы на силовые структуры  и финансирование органов государственной  власти и управления.

При реализации расходной бюджетной политики до сих пор преобладает экстенсивный подход. За счет бюджетных средств содержится обширная сеть бюджетных учреждений, однако цели ее функционирования, система оценки результативности и эффективности до сих пор не разработаны. Условно существующие проблемы, влияющие на финансовый механизм в рассматриваемой, «объединены в четыре крупные группы: историческо - психологические, политические, финансовые, институциональные».

К первой группе отнесены проблемы, связанные с восприятием  населением проводимых реформ, которые  объясняются имеющимся опытом получения  социальных услуг (возрастная его часть населения психологически не готова к переходу на новый механизм получения социальных услуг.

Во вторую группу объединены проблемы, связанные с  деятельностью государства в  разработке стратегии развития социальной сферы:

1) отсутствие  четкости в определении статуса государства в социальной сфере;

2) отсутствие  единой концепции развития социальной  сферы;

3)отсутствие  взаимосвязи в выработке решений  между различными сферами деятельности.

К третьей группе проблем социальной сферы следует  отнести проблемы, связанные с обеспечением отрасли финансовыми ресурсами. В четвертую группу включены проблемы организации финансовых отношений в части предоставлении социальных услуг и взаимодействия между различными секторами в данной сфере деятельности. Институциональные проблемы, характерные для социальной сферы России, заключаются в следующем:

1) оставшаяся  с советского периода сеть  бюджетных учреждений, рассчитанная  на всеобщее социальное обеспечение,  является потребителем значительного  количества бюджетных ресурсов, что необоснованно завышает затратность социальной сферы без получения необходимой отдачи;

2) социальная  сфера по-прежнему остается в  основном государственным сектором, который развивается экстенсивным  путем. 

Систематизировав (см. таблицу 9) проблемы построения эффективного механизма финансирования социальных бюджетных расходов с учетом специфики социальных расходов, можно предложить для каждой из проблем возможные пути решения.

Формирование  негосударственного сектора в социальной сфере возможно по трем направлениям:

1)сокращение  числа государственных социальных  учреждений путем преобразования  государственных учреждений, способных  функционировать в рыночной среде,  в иные негосударственные организационно-правовые  формы;

2)стимулирование  развития негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги;

3) приобретение  социальных услуг у негосударственных  организаций посредством осуществления  социального заказа.

Для осуществления  этого процесса необходимо вначале  произвести инвентаризацию бюджетных учреждений социальной сферы. В рамках данной работы следует выявить государственные учреждения со следующими характеристиками: оказывающие услуги в объеме, менее чем 50% от потенциальной мощности; доля внебюджетных доходов в общем объеме которых составляет более 50%; организации со среднесписочной численностью менее 10 человек. Далее, необходимо определить количество государственных учреждений, которые должны оказывать бесплатные социальные услуги за счет средств перераспределяемых через бюджетную систему.

Для системы  здравоохранения, прежде всего, следует  структурировать контингент получателей  социальных услуг по уровню доходности и определить, исходя из платежеспособности, общее количество населения, нуждающегося в бесплатной социальной помощи. В  данную категорию граждан должны войти пенсионеры (26,3% всего населения), инвалиды (3,2%), безработные (3,9%) и лица с денежными доходами ниже прожиточного минимума (20,1 %) и другие категории льготников. Таким образом, как минимум половина населения нуждается в бесплатных социальных услугах. Исходя из данной структуры, необходимо рассчитать количество койко-мест в государственных лечебных учреждениях, которые должны оказывать только бесплатные медицинские услуги.

В образовательной  сфере при реструктуризации бюджетных учреждений необходимо учитывать отраслевые особенности. В частности, общеобразовательные учреждения, по законодательству, не оказывают платных услуг. В профессиональном образовании, напротив, наблюдается ежегодный рост числа платных образовательных услуг, причем, чем выше ступень профессионального образования, тем больше доля платных услуг. В данном секторе определенно существует возможность для сокращения государственного финансирования.

Таблица 9

Проблемы финансирования бюджетной сферы и пути их решения

1.	Недостаточный объем бюджетных средств для  финансирования социальной сферы в  полном объеме	1. Переход от  всеобщей социальной защиты к  адресному социальному обеспечению  только наиболее нуждающихся  слоев населения 2. Повышение  эффективности социальных расходов за счет сокращения непроизводительных затрат 3. Сокращение  сети бюджетных социальных учреждении, финансируемых на основе сметного  порядка, но при этом оказывающих  платные социальные услуги  4. Контроль за  эффективностью и результативностью  социальных расходов
2.	Практически все  статьи социальных расходов финансируются  в меньшем объеме, чем это необходимо для действенной социальной поддержки  населения (низкая зарплата работников социальной сферы, недофинансирование системы здравоохранения, образования и культуры)	1. Необходимо  осуществлять финансирование социальных  расходов в соответствии с  приоритетностью целей: необходимые  расходы должны финансироваться  в полном объеме, в соответствие  с социальными стандартами; полезные  расходы финансируются исходя из наличия бюджетных средств; избыточные расходы финансируются только при наличии бюджетных средств после 100% финансирования полезных расходов 2. Для гарантированного полного финансирования необходимых социальных расходов целесообразно перевести их на финансирование из социальных внебюджетных фондов (что позволит использовать преимущества фондовой формы финансирования); полезные расходы финансировать из бюджета (используя мобильность средств внутри бюджета для первоочередного финансирования наиболее важных расходов), а избыточные расходы финансировать посредством утверждения целевых бюджетных программ (что позволить увязать осуществляемое финансирование с ожидаемым эффектом и не будет влиять на финансирование полезных расходов)
3.	Отсутствие  равного доступа всех граждан страны (независимо от территории проживания) к гарантированному уровню социальных услуг, вследствие сосредоточения социальных функций на территориальном уровне и неравномерности раз-вития регионов	1. Законодательное  утверждение социальных стандартов, действующих на территории страны 2. Построение  межбюджетных отношений в соответствии  с реальной ценой выполнения  социальных функций, рассчитанной  на основе социальных стандартов
4.	Отсутствие  механизма расчета реальной стоимости  обеспечения социальных гарантий	1. Законодательное  утверждение социальных стандартов, действующих на территории всей  страны 2. Контроль за  результативностью социальных расходов
5.	Отсутствие  механизмов обеспечения качества предоставляемых  социальных услуг	1. Внедрение рыночных механизмов предоставления социальных услуг, посредством содействия расширению сети негосударственных учреждении, оказывающих социальные услуги 2. Разработка  критериев результативности государственных  социальных расходов  3. Использование  форм целевого финансирования и социального заказа для финансирования социальных расходов. Прекращение финансирования организации при несоблюдении критериев результативности социальных расходов 4. Перемещение  акцента в контрольной финансовой  работе с контроля за процессом исполнения сметы к контролю за результативностью расходов

Источник: собственная  разработка

Проведя инвентаризацию бюджетного сектора, необходимо рассмотреть  возможность укрупнения или присоединения  мелких учреждений, а также организаций, загруженных менее чем на 50%, к более крупным, что сократит административные издержки на оказание социальных услуг. Кроме того, следует рассмотреть вопрос о социальном заказе на выполнение некоторых видов социальных услуг некоммерческим организациям или даже коммерческим предприятиям. Особенность государственного финансирования заключается в том, что бюджетные средства, выделяемые на финансирование расходов должны быть как можно меньше, т.е. не должны содержать в себе большой наценки (прибыли). Но если коммерческая организация согласна оказывать данные услуги, получая при этом минимальную прибыль или даже без прибыли, нет смысла исключать их из списка поставщиков социальных услуг. При переходе на составление бюджета, ориентированного на результат, государству безразлично, кто оказывает услуги, важно их количество и качество.

Учреждения, формирующие  свои доходы более чем на 50 % за счет внебюджетных средств, следует снять  со сметного финансирования. Государство  может выступать заказчиком социальных услуг с оплатой по факту или выделением целевых субвенций на определенные мероприятия. Те организации, которые остаются на сметном финансировании, должны утратить право оказывать услуги на платной основе. Данная система позволит усилить контроль за оказанием бесплатных для населения социальных услуг. Подобные организации сохраняют статус государственных или муниципальных и обслуживают категории лиц, имеющих право на бесплатные услуги.

Преобразование  бюджетных учреждений в негосударственные  может происходить путем преобразования их в другие формы некоммерческих организаций. Взаимоотношения по поводу выполнения некоторых услуг по государственным заданиям могут осуществляться либо в форме государственного (муниципального) социального заказа, либо в форме реализации социального проекта (целевого финансирования), что также возможно в рамках существующих финансовых инструментов.

Финансирование  бюджетных организаций в перспективе  должно быть переведено на проектное  финансирование, т.е.предполагается переход  от составления бюджета методом от достигнутого к бюджету, ориентированному на результат, что позволит более широко использовать метод целевого финансирования и социального заказа при осуществлении социальных расходов. Этот процесс уже начался и является приоритетным направлением реформирования системы расходования бюджетных средств.