Роль и значение резервных фондов в развитии стран с сырьевой экономикой

Фонды стабилизационного типа создаются с целью снижения зависимости бюджета и бюджетной политики от колебаний цен на сырье и повышения устойчивости валютного курса. Такие фонды формируются в период высоких цен на основной экспортный товар в отдельно взятой стране, влекущий за собой поступление сверхдоходов в бюджет, которые могут быть использованы в период низких цен. Данный механизм позволяет избежать ситуации, когда денежное предложение превышает спрос. Тем не менее, помимо инструментов центральных банков необходимо также и жесткое бюджетное регулирование, способствующее накапливанию избыточных для экономики денег.

Фонды сберегательного типа нацелены на обеспечение сохранности экспортных доходов для будущих поколений (фонды будущих поколений). Предполагается, что средства таких фондов не могут расходоваться раньше установленного срока: они инвестируются, обычно в низкорисковые иностранные активы. То есть посредством данных фондов происходит трансформация доходов из сырьевых в инвестиционные. К несомненным преимуществам такой трансформации можно отнести следующие положения:

- доходы от экспорта  конечны в отличие от инвестиционных  доходов;

- инвестиционные доходы  гораздо менее подвержены цикличности  в сравнении с сырьевыми доходами.

Исследователь А.Н. Сухарев отмечает, что «фонды будущих поколений могут также выполнять функции стабилизационных фондов»13.

Резервный фонд РФ является, в сущности, фондом стабилизационного типа, Фонд национального благосостояния -  фондом будущих поколений. Подробнее данные фонды будут рассмотрены в 3 главе настоящей работы.

 

1.3. Принципы формирования резервных  фондов различных стран  и их использование

Многим странам с сырьевой экономикой удалось достичь позитивных результатов развития экономики, избежав негативного воздействия волатильности цен на сырьевом рынке благодаря эффективной бюджетной политике, в том числе при формировании и использовании резервных фондов.

Однако мировой опыт создания фондов сравнительно небольшой. Количество стран, в которых учреждались стабилизационные  фонды, чуть больше 15. В некоторых странах Африки и странах, входящих в Организацию стран-экспортеров нефти (ОПЕК), политика управления стабилизационными фондами отличается от принципов бюджетного устройства развитых стран. Как правило, информация о средствах фондов этих стран является закрытой.

Впервые фонды невозобновляемых ресурсов были созданы в странах Персидского залива, в Чили и в штате Аляска (США).

А.Л. Кудрин выделил 3 принципа формирования и использования средств суверенных фондов14:

1. Принцип постоянного  потребления. Согласно данному принципу  осуществляется постоянный (по отношению  к ВВП) трансферт в бюджет. При  этом предусмотрено расходование  только постоянного дохода от  сырьевого сектора. Данный принцип применяет Казахстан и Россия (в 2008-2012 годах).

2. Принцип полного сбережения означает, что ненефтяной дефицит меньше или равен (но не выше) реального дохода от накоплений сырьевого сектора. Все сырьевые доходы сберегаются. Примером реализации данного принципа выступает Норвегия.

3. Принцип средней цены  подразумевает определение средней (базовой) цены на экспортный товар в долгосрочном периоде и зачисление всех доходов от сырьевого сектора, когда цена на данный вид сырья выше средней. Расходуются накопленные средства в период, когда цены ниже базовой. Принцип средней цены лежит в основе функционирования фондов в Чили, Венесуэле, Омане, России (в 2004-2007 годах и с 2013 года).

А.Л. Кудрин также отмечает, что «основными источниками формирования фондов невозобновляемых ресурсов являются: перечисления части доходов государственных добывающих компаний, бюджетные остатки по результатам финансового года, фиксированная доля бюджетных доходов, доходы от управления активами фонда»15.

Анализ международной практики учреждения резервных фондов показал различные способы формирования фондов, а также выявил, что средства фонда нередко используются вопреки заявленным целям. В приложении 1 приведена таблица16, в которой показаны принципы формирования резервных фондов и возможности использования их средств в странах, зависимых от сырьевых доходов. Важной характеристикой резервных фондов является индекс прозрачности. Данный индекс был разработан Карлом Линабургом и Михаэлем Мадуэлем в Институте суверенных фондов благосостояния. Он ранжирует суверенные фонды различных стран по степени прозрачности их деятельности. Так при оценке индекса учитываются 10 критериев, каждый из которых оценивается в 1 балл17:

- имеются исторические данные о фонде, включающие причины создания, источники дохода и форму собственности и управления;

- фонд ежегодно обновляет  данные о результатах независимых  аудиторских проверок;

- имеется информация об  средствах фонда, размещенных в  акции компаний, а также географическое  размещение активов;

- фонд размещает информацию о рыночной стоимости портфеля, доходах и расходах на управление;

- фонд руководствуется  директивами, базовыми принципами  в отношении этических стандартов, инвестиционной политики и пр.

- стратегия и цели фонда  четко сформулированы;

- в случае необходимости фонд обеспечивает второстепенной информацией и контактными данными;

- в случае необходимости  фонд предоставляет информацию  о топ-менеджменте фонда;

- фонд оперирует собственным  веб-сайтом;

- имеются контактные данные (телефон, факс) и данные о местоположении фонда.

Деятельность фонда считается прозрачной, если индекс прозрачности больше 8.

Обзор опыта создания и функционирования резервных фондов в различных странах позволяет сделать вывод, что благодаря данному механизму стабилизации страны смогли накопить большие средства, доступные в период экономического спада. Положительные результаты деятельности фондов наблюдались в странах, где помимо создания фондов проводилась политика ограничения расходов бюджета (например, экономический принцип постоянного потребления), либо вводились «бюджетные правила» (например, ограничение размера дефицита бюджета, регулирование размера государственного долга).

В случае если правила формирования или расходования фондов изменялись, эффективность их функционирования значительно снижалась. Ярким примером является Фонд общих резервов Кувейта: правила его использования не были определены при учреждении, привело к ситуации, когда средствами фонда финансировались любые государственные расходы. Данная политика может быть расценена как неэффективное расходование средств резервного фонда18.

Страны, которые при создании фондов увеличили расходы, столкнулись с ухудшением экономической ситуации, поскольку не смогли в дальнейшем профинансировать увеличенный объем расходов. Кувейт, Венесуэла, Нигерия – классические примеры стран, нарушивших принцип лимитирования расходов - средства фондов использовались для финансирования всех видов расходов.

Тем не менее, все же имеется опыт успешного функционирования резервных фондов, в которых использование средств соответствует заявленным целям. К ним относятся Норвежский государственный пенсионный фонд глобальный, фонды штата Аляска: Постоянный фонд и Конституционный бюджетный резервный фонд. Опыт функционирования данных фондов будет представлен далее.

 

 

 

Глава 2. Анализ функционирования резервных фондов зарубежных стран

 

2.1. Создание и использование резервных фондов Норвегии

Классическим примером эффективного функционирования резервных фондов является опыт Норвегии. Норвегия – страна, входящая в список крупнейших экспортеров нефти. В 2012 году страна заняла 14 место по уровню добычи нефти (годовое значение добычи нефти - 699,1 млн. барр., что составляет 2,3% от общемировой добычи)19. В различное время в стране действовало несколько фондов, образующихся за счет доходов от экспорта нефти. Создание таких фондов сделало экономику Норвегии более устойчивой, а социальную политику более гибкой. В настоящее время действует Государственный пенсионный фонд, состоящий из двух самостоятельных фондов:

- Государственный пенсионный  фонд – Глобальный (ГПФ-Г);

- Государственный пенсионный  фонд – Норвегия.

За работу Государственного пенсионного фонда несет ответственность Министерство финансов Норвегии. Практическое управление фондами, входящими в его состав, осуществляется разными организациями: Государственным пенсионным фондом - Глобальным управляет Банк Норвегии, в то время как Государственным пенсионным фондом – Норвегия управляет Национальный страховой фонд (Folketrygdfondet). То есть Государственный пенсионный фонд не имеет своего собственного совета управления и администрации.

История Государственного пенсионного фонда – Глобального началась в 1990 году, когда был создан Государственный нефтяной фонд с целью сглаживания колебаний доходов бюджета от экспорта нефти и газа, а также для формирования финансовых резервов ввиду сокращения запасов нефти и старения населения. Так, демографы прогнозировали увеличение доли людей пенсионного возраста в общей численности населения, что может привести к увеличению доли расходов на пенсионные выплаты до 15% ВВП к 2030 году20.

Тем не менее, первые зачисления в фонд были произведены лишь в 1996 году, до этого сырьевые доходы уходили на погашение государственного долга и на развитие нефтяной промышленности.

Законом Норвегии №123 от 21 декабря 2005 года Государственный нефтяной фонд был переименован в Государственный пенсионный фонд – Глобальный. Изменение название не изменило сути данного фонда: ранее название содержало источники формирования, теперь отражает долгосрочное направление его использования.

Фонд пополняется за счет21:

- доходов от нефтяной деятельности, которые перечисляются из бюджета центрального правительства;

- доходов от средств фонда и чистых доходов от финансовых транзакций, связанных с нефтяной деятельностью.

В 2012 году бюджетный профицит Норвегии перед передачей чистого трансферта в фонд составил 249,5 млрд норв. крон22 (145 млрд. долл.).

Государственный пенсионный фонд – Глобальный обладает рядом особенностей. В-первых, средства фонда подлежат использованию только в качестве трансфертов в бюджет центрального правительства на основании резолюции Стортинга (парламента Норвегии). В свою очередь, ненефтяной бюджетный дефицит должен составлять 4% от величины активов фонда23. Во-вторых, все средства фонда инвестируются за пределами страны, и обычно фонд никогда не имеет контрольного пакета акций инвестируемых компаний. Напротив, обычно процент акций, находящийся во владении фонда, очень небольшой в каждой компании (не более 5%), что позволяет снизить риски. В-третьих, немалую роль в управлении фондом играет Совет по этике, который следит за соблюдением этических норм в процессе управления фондом. Так, средства фонда не разрешено вкладывать в военную промышленность.

Ввиду большого объема средств, накопленных за более чем 15 лет, фонд является крупнейшим субъектом на международном рынке инвестиций. Средства фонда инвестируются за рубежом, что предотвращает возникновение избыточного денежного предложения внутри страны.  Данный подход позволяет сдерживать инфляцию и обеспечивать устойчивость национальной валюты. Территориальное распределение инвестиций в 2012 году выглядит следующим образом:

Рис. 1. Территориальная структура инвестиций Государственного пенсионного фонда - Глобального24

Однако, с 2012 года Государственный пенсионный фонд – Глобальный сокращает объем активов в валютах развитых стран. Объем активов в государственных облигациях Франции и Великобритании был сокращен почти вдвое. Планируется увеличение инвестиций в Африке, Латинской Америке и Азиатско-Тихоокеанском регионе25.

Государственный пенсионный фонд – Глобальный в 2012 году имел следующую структуру активов: 58,7 % средств инвестированы в облигации других государств, 41% - в акции частных компаний, 0,3% - в недвижимость. В 2010 году было решено инвестировать 5% активов в недвижимость за пределами Норвегии26.

Рис. 2. Крупнейшие активы Государственного пенсионного фонда – Глобального, вложенные в акции компаний, млрд. долл.27

 

Рис. 3. Крупнейшие вклады средств Государственного пенсионного фонда – Глобального в облигации, млрд. долл.28

 

Государственный пенсионный фонд – Норвегия составляет часть Государственного пенсионного фонда. Фонд утвержден в 1967 году (до 2006 года имел название Национальный страховой фонд). Фонд пополняется за счет прибыли на собственный акционерный капитал. Фонд - Норвегия также призван обеспечивать государственные сбережения для выплат по пенсионному страхованию. Однако в отличие от Глобального фонда, данный пенсионный фонд рассчитан на инвестирование в большей степени в национальные компании и в меньшей степени в компании трех близлежащих Скандинавских стран (Дании, Финляндии, Швеции)29. Таким образом, в активы фонда входят акции множества компаний данного региона.

Портфель фонда, включающий обычные акции и облигации, может быть размещен на рынках Норвегии (от 80 до 90%), а также Дании, Финляндии и Швеции (от 10 до 20%). В Норвегии фонд может владеть до 15% акционерного или основного капитала в каждой отдельной компании, в Дании, Финляндии и Швеции – до 5%  капитала в форме акций и основного капитала в каждой отдельной компании30. Баланс фонда во втором полугодии 2012 года выглядит следующим образом31:

 

Рис. 4. Активы Государственного пенсионного фонда – Норвегия, млн. норв. кр.