Роль и значение резервных фондов в развитии стран с сырьевой экономикой

Из приведенной таблицы следует, что в разное время рассматриваемого периода (включая прогнозные значения 2013-2015 годов) нефтегазовые доходы составляют в среднем 45,31%, причем в 2012 году они составляли больше половины федеральных доходов (50,2%). Данное обстоятельство объясняет значительный разрыв в значениях дефицита и ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Важно отметить, что  в докризисные годы федеральный бюджет исполнялся с профицитом, после кризиса – преимущественно с дефицитом. В 2008 году годовой темп прироста ненефтегазового дефицита составил  98%, в 2009 году - 110,77% (для сравнения: в 2007 году имел место отрицательный прирост 5,71%, т.е. сокращение ненефтегазового дефицита). Немалую роль в преодолении последствий кризиса сыграл Резервный фонд, что будет рассмотрено далее.

Резервный фонд направлен на обеспечение сбалансированности федерального бюджета. Реализация указанной функции Резервного фонда была подтверждена в послекризисные годы. До финансового  кризиса 2008-2009 годов сверхдоходы от продажи сырья активно накапливались в фонд. В 2009 году федеральный бюджет был исполнен с дефицитом 4,3% ВВП76. В связи с реализацией антикризисной политики Правительства РФ расходование средств Резервного фонда существенно увеличилось, по оценкам Министерства финансов, в 2009 году было израсходовано примерно 80% средств Резервного фонда77.

И хотя резкое ухудшение ситуации в мировой экономике не было спровоцировано снижением цен на сырьевые товары, расходование средств Резервного фонда являлось необходимым шагом в бюджетной политике в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета.

Федеральным казначейством проводятся операции по счетам по учету средств Резервного фонда (однако с января по декабрь 2012 года, а также в марте и апреле 2013 они не проводились)78. Также важно отметить, что в 2010-2011 годах нефтегазовые доходы не поступали в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а в полном объеме использовались на финансирование расходов федерального бюджета в соответствии с действовавшим федеральным законом от 30.09.2010 №245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу). В приложении 2 приведена таблица, в которой отражены сведения о движении средств. Из указанной таблицы видно, что в 2009 году 179,4 млрд. руб. было направлено на обеспечение нефтегазового трансферта и 2964,8 млрд. руб. на обеспечение сбалансированности федерального бюджета. В 2010 году для финансирования дефицита федерального бюджета было направлено 1119,5 млрд. руб. В 2011 году федеральный бюджет был исполнен с профицитом 0,8% ВВП79. Таким образом, Резервный фонд достиг цели обеспечения сбалансированности федерального бюджета.

Важно отметить, что нормативная величина Резервного фонда была 10% прогнозируемого ВВП до 2013 года, после 2013 она была снижена до 7%. На мой взгляд, это экономически оправдано, поскольку изъятие из экономики чрезмерно большого объема средств в настоящее время не требуется, как это было в годы функционирования Стабилизационного фонда.

Также существенно изменен механизм формирования фонда. Если раньше объем ежегодного пополнения определялся федеральным законом на каждый год, то с 2013 года рассчитывается исходя из средней цены за несколько лет (5 для очередного, и 6 и 7 лет для первого и второго года планового периода). Данное изменение направлено на обеспечение объективности пополнения Резервного фонда.

В равной степени важно оценить степень достижения цели Фонда национального благосостояния. Так, цель Фонда национального благосостояния – обеспечение стабильности пенсионной системы Российской Федерации.

Федеральным казначейством проводятся операции по счетам по учету средств Фонда национального благосостояния (однако в 2011 году они не проводились, в 2012 году проводились в апреле и в июне, а в 2013 году – в апреле). В приложении 3 представлена таблица, отражающая сведения о движении средств Фонда национального благосостояния.

Из таблицы следует, что в 2012 году на софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан было направлено 3,86 млрд. руб., что на 54,84% больше в сравнении с 2010 годом. В начале 2013 года на софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан уже было направлено 5,71 млрд. руб., что больше аналогичного показателя в 2012 году на 47,92%. Это говорит о растущей доле целевого использования средств Фонда национального благосостояния. Однако средства, используемые в данном направлении, занимают небольшую часть совокупного объема фонда, что позволяет размещать средства в высоконадежные финансовые активы. Так в 2012 году сроки размещения средств Фонда национального благосостояния на депозиты во Внешэкономбанке в сумме 3,5 млрд. долл. США, 2,0 млрд. долл. США и 0,75 млрд. долл. США были продлены на 2 года80. Средства Фонда национального благосостояния за время его существования ни разу не были направлены на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда. Это объясняется тем, что бюджет Пенсионного фонда является профицитным81. Следовательно, свою основную функцию Фонд национального благосостояния еще не имел возможности реализовать.

Доходы фондов поступают на их счета в рублевом эквиваленте и должны быть конвертированы в иностранную валюту, причем нормативная валютная структура должна быть соблюдена в следующих пропорциях:

45% в долларах США;

45% в евро;

10% в фунтах стерлингов.

Размещенные в иностранную валюту средства суверенных фондов Российской Федерации приносят государству дополнительный доход. Анализ зарубежных практик функционирования успешных фондов показал, что доходы от размещения средств и от управления ими превышают собственно сырьевые доходы. К данной практике, на мой взгляд, должна стремиться и Россия в целях снижения зависимости от экспортных доходов.

3.4. Введение новых «бюджетных  правил» использования нефтегазовых  доходов в Российской Федерации

Современная система управления нефтегазовыми доходами обладает рядом недостатков. В государственной программе «Управление государственными финансами» выделены следующие82:

- зависимость бюджетной  системы РФ в целом от нефтегазовых  доходов федерального бюджета;

- отсутствие четкой структуры  управления нефтегазовыми доходами  бюджета, что делает бюджет страны, а также экономии в целом  зависимыми от внешнеэкономической  конъюнктуры, повышает макроэкономические  риски и ослабляет инвестиционную  привлекательность страны;

- высокая стоимость заимствований, низкая привлекательность рынка  государственных ценных бумаг, консервативная  и недостаточно эффективная стратегия  управления средствами, накопленными  в Резервном фонде и Фонде  национального благосостояния.

Для решения поставленных проблем был принят Федеральный закон от 25.12.2012 №268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета». Принятие данного закона стало новым этапом в развитии системы управления нефтегазовыми доходами. Указанным законом было определен механизм использования нефтегазовых доходов, а также формирования и использования суверенных фондов Российской Федерации – Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В основе новых бюджетных правил лежит использование базовой цены на нефть, рассчитанной как средняя цена за несколько лет. В пояснительной записке на стадии рассмотрения проекта данного федерального закона отмечено, что учет значений за несколько лет обеспечивает адаптацию базовой цены к циклическому изменению конъюнктуры и в то же время снижает ее зависимость от краткосрочных колебаний цен на сырье83.

Так, под базовой ценой на нефть понимается цена на нефть, рассчитанная как среднегодовая цена на нефть сырую марки «Urals» за один баррель (одну тонну), в сумме, эквивалентной долларам США, за пятилетний период для очередного финансового года (шестилетний период для первого года планового периода, семилетний – для второго года планового периода) с ежегодным увеличением указанного периода на один год до достижения им десяти лет84. В случае превышения фактической цены над базовой дополнительные нефтегазовые доходы зачисляются в Резервный фонд, а после достижения им 7% ВВП – в Фонд национального благосостояния.

Необходимо отметить, что до 2013 года пополнение Резервного фонда осуществлялось в случае, если нефтегазовые доходы превышали объем нефтегазового трансферта, который, в свою очередь, утверждался федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Согласно введенным новым бюджетным правилам, использование средств суверенных фондов России на финансирование дефицита федерального бюджета допускается в случае, когда цена на нефть оказывается ниже базовой. Также допускается не более половины нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в Фонд национального благосостояния, направлять на финансирование приоритетных проектов, которые не требуют последующего постоянного финансирования.

В федеральной программе отмечено, что «соблюдение новых бюджетных правил обеспечит бездефицитность федерального бюджета, начиная с 2015 года, сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета к 2020 году до 7,4% ВВП, увеличение объема суверенных фондов (без учета использования 50% средств, подлежащих зачислению в Фонд национального благосостояния) к 2020 году до 11% ВВП»85.

Глава 4. Роль и значение резервных фондов в экономическом развитии стран-экспортеров сырья

4.1. Роль резервных фондов в развитии стран с сырьевой экономикой

Проведенный мною анализ особенностей функционирования суверенных фондов благосостояния, как зарубежных стран, так и Российской Федерации позволил выявить несколько ролей, которые играет данный институт бюджетной политики:

1. Резервный фонд как  крупный инвестор;

2. Резервный фонд как  трансформатор дохода;

3. Резервный фонд как  средство обеспечения бюджетной  сбалансированности, в том числе как инструмент погашения государственного долга;

4. Резервный фонд как регулятор инфляции;

5. Резервный фонд как инструмент социальной политики.

Роль инвестора. Немалую часть в стратегии управления средствами фондов национального благосостояния составляет управление размещением средств. Важно отметить, что фонд может выступать как национальный инвестор и как инвестор зарубежных стран. Например, средства Нефтяного фонда Омана используются в качестве инвестиций в развитие нефтяного сектора. Однако в большинстве случаев, инвестирование средств осуществляется только в зарубежные по отношению к конкретной стране активы. Например, один из крупнейших фондов Норвежский государственный пенсионный фонд – Глобальный разработал такую стратегию, которая не допускает инвестирование на внутреннем рынке. В данном контексте затруднительно говорить, что фонд как инвестор способствует развитию национальной экономики. На мой взгляд, в этом заключается парадокс: роль фонда в качестве инвестора не направлена на развитие экономики страны, в которой он учрежден. Тем не менее, средства фондов аккумулируются на международном рынке, и если говорить о развитии глобальной экономики, то здесь роль резервного фонда как инвестора крайне велика.

Роль трансформатора дохода. Важным аспектом в политике резервирования является тот факт, что «сверхдоходы» от сырьевого сектора носят исключительно временный характер ввиду исчерпания природных ресурсов в долгосрочном периоде. Посредством резервного фонда осуществляется трансформация сырьевого дохода в инвестиционный. Страны с успешным функционированием фондов характеризуются также тем, что инвестиционный доход по мере разрастания совокупного объема средств начинает превышать собственно сырьевой.

На мой взгляд, необходимым условием трансформации является невозможность расходования сырьевого дохода – а лишь его инвестирование. Такая практика применяется в управлении Постоянного фонда Аляски (США), доходы которого строго разделены на распределяемую и нераспределяемую части.

В наибольшей степени роль трансформатора сырьевого дохода в инвестиционный характерна фондам сберегательного типа, чья основная цель – обеспечение стабильного дохода для будущих поколений.

Обеспечение бюджетной сбалансированности. Одна из главнейших ролей резервных фондов – обеспечивать сбалансированность бюджета в случае, когда цена на профильный сырьевой товар снизится, что повлечет за собой сокращение бюджетных доходов. Так, обеспечение сбалансированности федерального бюджета -  законодательно регламентированная цель Резервного фонда РФ. Средства фонда должны направляться на финансовое обеспечение расходов бюджета в случае, когда фактическая цена на нефть окажется ниже базовой.

Как инструмент погашения государственного долга, резервный фонд выполняет стратегически важную роль в экономике государства. Более того, досрочное погашение внешнего и внутреннего долга государства снижает давление на бюджет, поскольку снижаются проценты по выплатам. Погашение государственного долга законодательно закреплено в качестве направлений использования средств Резервного фонда для будущих поколений Кувейта, Медного стабилизационного фонда Чили, Фонда макроэкономической стабилизации Венесуэлы. В Российской Федерации роль фондов в погашении государственного долга очень велика. Средствами функционировавшего в 2004-2007 годах Стабилизационного фонда были погашены:

- часть внешнего долга перед Международным валютным фондом (93,5 млрд. руб.);

- часть внешнего долга перед странами-членами Парижского клуба (430,1 млрд. руб.);

- часть долга перед  Внешэкономбанком по кредитам, предоставленным Министерству финансов РФ в 1998-1999 годах для погашения и обслуживания государственного внешнего долга Российской Федерации86.

Роль регулятора инфляции. Само учреждение фондов благосостояния подразумевает, что в стране в ходе исполнения бюджета имеют место сверхдоходы, увеличивающие свободную денежную массу и влекущие рост инфляции. Благодаря изъятию сверхдоходов из экономики проводится политика стабилизации роста инфляции.