Роль и значение резервных фондов в развитии стран с сырьевой экономикой

- высокие цены на нефть  в сравнении с бюджетными проектировками;

- повышение налоговых  ставок на экспорт нефти с 2004 года, в результате налоговой  реформы;

- централизация рентных  платежей в федеральном бюджете  с 2005 года.

Так, динамика источников формирования Стабилизационного фонда РФ в 2004-2007 годах представлена ниже54.

Рис. 9. Источники формирования Стабилизационного фонда в 2004-2007 гг., млрд. руб.

 

За время своего существования Стабилизационный фонд сыграл большую роль в проведении кредитно-денежной политики. Центральным банком Российской Федерации была проведена стерилизация денежной массы, в ходе которой использовались средства Стабилизационного фонда. Стерилизацию денежной массы необходимо проводить, когда присутствуют излишние денежные средства. В сущности, стерилизация означает изъятие центральными банками части денег из экономики страны. Так, Центральный банк России «условно увеличил рублевую денежную массу, купив иностранную валюту, и на аналогичную сумму изъял рублевые средства из экономики за счет средств Стабфонда», что позволило отделить экспортную выручку от валютного рынка, а рублевую денежную массу от экономики55.

Таким образом, средства Стабилизационного фонда применялись в процессе стерилизации избыточной денежной массы, что способствовало решению одной из главных проблем кредитно-денежной политики в рассматриваемый период.

В 2004-2005 годах средства фонда не подлежали размещению. В 2006 году 2340,9 млрд. руб. были направлены на покупку разрешенной иностранной валюты, а в 2007 году – 1562,2 млрд. руб. Данная политика Министерства финансов обеспечила поступление дохода от размещения средств: в 2006 году данный доход составил 23 млрд. руб., а в 2007 уже 151,9 млрд. руб56.

Многие российские исследователи (А.И.Бажан, Е.Гурвич, Л.А.Сизенева, В.Варнавский) полагают не целесообразным покупку иностранной валюты за счет средств Стабфонда, поскольку, по их мнению, необходимо инвестировать на внутригосударственном пространстве: финансировать развитие других конкурентоспособных отраслей, развивать отечественное производство и инфраструктуру, создавать новые рабочие места, улучшать систему здравоохранения и образования и т.д.

Законом было установлено, что средства Стабилизационного фонда предназначены для финансирования дефицита бюджета, когда фактическая цена на нефть ниже базовой. Использование средств на иные цели допускается в ситуации, когда совокупный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд. руб. За 2004-2005 года накопление фонда превысило указанную сумму, и с 2005 года средства стали использоваться на финансирование других государственных задач. Динамика расходования части средств Стабфонда в 2005-2007 годах представлена ниже57:

Рис. 10. Использование средств Стабилзационного фонда в 2005-2007 гг., млрд. руб.

Основная часть кассовых выплат приходится на погашение части государственного внешнего долга страны:

Рис. 11. Использование средств Стабилзационного фонда на погашение внешнего долга в 2005-2007 гг., млрд. руб.

 

Помимо погашения госдолга в 2004-2007 годах были и иные направления расходования средств. В частности, в 2005 году 30 млрд. руб. было направлено на покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации. В 2007 году в структуре использования средств Стабилизационного фонда погашение внешнего долга занимает лишь 10,1% (в 2006 году 100% расходованных средств использованы на погашение государственного долга). Это связано с тем, что в 2007 году средствами Стабилизационного фонда финансировались институты развития58 (см. Таблицу 1.).

 

Таблица 1. Использование средств Стабилизационного фонда на финансирование институтов развития в 2007 году:

на внесение имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию «Российская корпорация нанотехнологий»	30 млрд. руб.
на внесение имущественного взноса Российской Федерации в уставный капитал государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»	180 млрд. руб.
на увеличение объема Инвестиционного фонда Российской Федерации	90 млрд. руб.
Итого	300 млрд. руб.

 

Расходование средств Стабилизационного фонда в 2005-2006 годах на досрочное погашение государственного внешнего долга имело положительный эффект -  в негосударственный сектор страны поступил значительный объем иностранных кредитов и инвестиций в результате повышения кредитного рейтинга страны. Более того, досрочное погашение обеспечило экономию на процентных платежах в будущем59. Так, погашение части долга перед Парижским клубом в 2006 году позволило сократить нагрузку на федеральный бюджет в среднем на 0,6 млрд. долл. США в каждый из предстоящих 13 лет60.

Позднее, в 2008 году, было отмечено, что «действовавший в 2004 - 2007 годах Стабилизационный фонд Российской Федерации выполнил возложенные на него задачи поддержания макроэкономической стабильности, защиты экономики и бюджетной системы от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры, снижения долговой нагрузки»61. С 2008 года фонд был преобразован в Резервный фонд и фонд национального благосостояния, что будет рассмотрено далее.

 

3.2. Разделение Стабилизационного  фонда на Резервный фонд и  Фонд национального благосостояния

В бюджетном послании  Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» было отмечено о снижении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения. В этом же послании Президент РФ указал на необходимость разделить Стабилизационный фонд на два самостоятельных фонда.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» Стабилизационный фонд прекратил функционирование, однако его средства стали источниками формирования двух новых фондов: Резервного фонда и Фонда национального.

Средства были распределены следующим образом62:

Рис. 12. Объем средств Стабилазционного фонда РФ, перечисленный в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, млрд. руб.

 

Важно отметить, что приоритетной задачей Стабилизационного фонда было снижение зависимости доходной части бюджета от мировых цен на сырье. Разделение Стабилизационного фонда на два фонда имело целью обеспечения долгосрочной сбалансированности федерального бюджета путем обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от мировых цен на сырьевые товары63. При этом Резервный фонд относится к фондам стабилизационного типа (т.е. фонд продолжил функции Стабилизационного фонда), а Фонд национального благосостояния – к фондам будущих поколений (изначально фонд назывался Фонд будущих поколений). Исследователь А.Н. Сухарев отмечает, что «в России создание фондов двух типов с позиции выполняемых функций является избыточным», поскольку, по мнению исследователя, Фонд национального благосостояния может выполнять стабилизационные функции, принадлежащие, по сути, Резервному фонду64. Тем не менее, учреждение новых фондов стало началом функционирования нового механизма государственных сбережений, а также означало закрепление за каждым из них конкретных целей и задач.

Согласно Бюджетному кодексу, Резервный фонд – это «часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета»65. Здесь важно отметить, что данное определение Резервного фонда начало действовать с 1 января 2013 года в связи принятием Федерального закона от 25.12.2012 №268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета», в сущности вводившего новые бюджетные правила использования нефтегазовых доходов. Прежде Резервный фонд представлял собой «часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта»66. Посредством нефтегазового трансферта осуществлялось финансирование ненефтегазового дефицита бюджета, представляющего собой разницу между доходами без учета нефтегазовых доходов и доходов от управления фондами и общими расходами федерального бюджета в рассматриваемом финансовом году.

Как было отмечено выше, Резервный фонд продолжил роль Стабилизационного фонда. Отличием является тот факт, что в Резервный фонд зачисляются также часть доходов от добычи и экспорта газа.

Максимальный размер Резервного фонда равен 7% (до 2013 года – 10%) прогнозируемого на соответствующий финансовый год валового внутреннего продукта (ВВП). Источниками формирования Резервного фонда являются:

- дополнительные нефтегазовые  доходы федерального бюджета, если накопленные средства фонда меньше 7% прогнозируемого ВВП;

- доходы от управления  фондом (до 01.02.2016 данные доходы предназначены на финансирование расходов федерального бюджета67).

Нефтегазовые доходы, планируемые к зачислению в Резервный фонд, определяются федеральными законами о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ.

Фонд национального благосостояния – это «часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также для обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации»68. К источникам формирования Фонда национального благосостояния относятся:

- дополнительные доходы  федерального бюджета в случае  достижения Резервным фондом 7% прогнозируемого  ВВП;

- доходы от управления  средствами фонда (до 01.02.2016 данные  доходы предназначены на финансирование расходов федерального бюджета69).

 

За время существования фондов в них накопились огромные средства. Ниже представлена динамика совокупных объемов средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния70.

Рис. 13. Совокупный объем средств Резервного фонда по состояию на 1 марта каждого года, млрд. руб.

 

Рис. 14. Совокупный объем средств Фонда национального благосостояния по состояию на 1 марта каждого года, млрд. руб.

Резервный фонд по своей экономической сущности является  фондом стабилизационного типа, первостепенная цель которого – обеспечение сбалансированности федерального бюджета. Фонд национального благосостояния является фондом сберегательного типа, цель создания которого – накопление средств для будущих поколений а также обеспечение сбалансированности пенсионной системы России.  Аккумулирование средств в суверенных фондах, в сущности, является механизмом раздельного планирования и использования нефтегазовых доходов федерального бюджета. Данный механизм нацелен на достижение «ненефтегазового баланса» федерального бюджета, который в долгосрочной перспективе обеспечит стабильность расходов государства вне зависимости от мировых цен на энергоносители. Анализ ненефтегазового дефицита федерального бюджета будет приведен в третьей части настоящей главы.

На сайте Федерального казначейства имеются данные об использовании нефтегазовых доходов в 2009 году. Так, использование нефтегазовых доходов имело следующую структуру71:

Рис. 15. Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2009 году, млрд. руб.

 

Из приведенной диаграммы следует, что в 2009 году в Резервный фонд поступило 16,2% нефтегазовых доходов, в то время как на финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета было использовано 83,8% нефтегазовых доходов, в Фонд национального благосостояния нефтегазовые доходы не поступили. Ввиду разразившегося финансового кризиса в 2008-2009 годах, в результате которого резко сократились доходы бюджета, концепция ненефтегазового баланса была приостановлена72, и в 2010-2012 годах операции в части учета нефтегазовых доходов федерального бюджета Федеральным казначейством не осуществлялись в связи с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс73.

 

3.3. Оценка достижения целей, поставленных  при формировании суверенных  фондов Российской Федерации

Интегральным показателем при оценке эффективности управления нефтегазовыми доходами является ненефтегазовый дефицит. «Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году»74. Основные характеристики федерального бюджета представлены ниже (см. Таблицу 2).

 

Таблица 2. Основные характеристики федерального бюджета

в 2006-2015 годах, в % в ВВП75.

	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
1.Доходы	23,3	23,4	22,5	18,9	18,5	20,8	21	19,3	19	18,8
Нефтегазовые доходы, в % к общему объему доходов	46,90	37,20	47,30	40,70	46,10	49,60	50,20	46,10	44,60	44,40
Нефтегазовые доходы, в % к ВВП	10,93	8,70	10,64	7,69	8,53	10,32	10,54	8,90	8,47	8,35
2.Расходы	15,9	18	18,3	24,9	22,4	20	21	20,1	19,2	18,8
3.Дефицит/ профицит (+)	7,4	5,4	4,1	-6	-4	0,8	-0,02	-0,8	-0,2	0
4.Ненефтегазовый  дефицит	-3,5	-3,3	-6,5	-13,7	-12,5	-9,5	-10,4	-9,7	-8,7	-8,4
5.Цена на нефть, обеспечивающая сбалансиро-ванность  федерального бюджета долл/барр	24,6	29	57,5	97,7	106,2	101,1	110,6	105,1	103,2	104,2