Роль и значение резервных фондов в развитии стран с сырьевой экономикой

Рис. 5. Пассивы Государственного пенсионного фонда – Норвегия, млн. норв. кр.

Таким образом, в соответствии с заявленными целями, Государственный пенсионный фонд Норвегии является одновременно стабилизационным и сберегательным. Общий объем Государственного пенсионного фонда в конце 2012 года составил 3961 млрд. норв. кр., что больше на 520 млрд. норв. кр. по сравнению с началом года32.

 

2.2. Особенности функционирования  резервных фондов США (штат Аляска)

Успешное учреждение фондов невозобновляемых ресурсов характерно также для Соединенных Штатов Америки. США – крупный субъект на сырьевом рынке. В 2012 году страна заняла  2 место в рейтинге стран по добыче нефти, добыв 3656,3 млн. барр. нефти за год, что составляет 12,2% от общемировой добычи33.

Особо интересен опыт функционирования резервных фондов в Штате Аляска, где добывается около 20% американской нефти. Фонды штата Аляска отличаются наибольшей прозрачностью в вопросах управления нефтяными доходами. В настоящее время в штате действуют два фонда, формирующихся за счет доходов от нефти:

- Постоянный фонд Аляски;

- Конституционный бюджетный резервный  фонд.

Созданию Постоянного фонда Аляски предшествовало начавшееся в 1970-е гг. активное освоение нефтяных богатств штата. Идея создания фонда принадлежала губернатору штата Джею Хаммонду, который полагал, что каждый житель штата должен получать выгоды от деятельности на территории штата нефтяных компаний. Во исполнение его идей в 1976 году был учрежден Постоянный фонд Аляски путем внесения поправки к Конституции штата, которая также установила основные принципы его формирования и использования.

Цель данного фонда – создание финансовых резервов для будущих поколений, когда запасы нефти будут истощены. То есть фонд является фондом сберегательного типа. Фонд формируется за счет как минимум 25% (до 50%) всех доходов от рентных платежей, роялти (компенсационной выплаты штату за право владения природными ресурсами), федеральных платежей по разделению доходов от минеральных ресурсов, получаемых штатом Аляска.

Первое зачисление в фонд произошло в феврале 1977 года в размере 734000 долл. США34.

Постоянный фонд Аляски управляется Корпорацией Постоянного фонда, которая была создана в 1980 г., спустя четыре года после учреждения фонда. Корпорация управляется советом директоров в периодически обновляемом составе, каждый из которых представляет различные слои населения штата. Корпорация Постоянного фонда действует в соответствии с конституционными нормами штата Аляска, она не подчинена никаким органам исполнительной власти. В 2002 году были сняты жесткие ограничения, касающиеся инвестирования средств фонда, в целях повышения эффективности вложений и обеспечения большей доходности35. В 1998 году инвестиционный доход фонда впервые превысил его основную часть по абсолютному значению. По данным на начало 2013 года совокупный объем фонда составляет 45,6 млрд. долл. США. Ниже представлена структура фонда в начале 2013 года36:

Рис. 6. Структура Постоянного фонда Аляски в 2013 году

 

Доходы Постоянного фонда Аляски делятся на два вида:

- нераспределяемый;

- распределяемый.

Нераспределяемый доход – это основная часть средств фонда, которая не может быть потрачена без проведения референдума с участием всех жителей штата. Основная идея нераспределяемого дохода – создание инвестиционной базы в интересах будущих поколений.

Распределяемый доход – средства, полученные от инвестирования нераспределяемого дохода.

Распределяемый доход используется по следующим направлениям:

- реинвестирование в целях капитализации  средств (антиинфляционная программа);

-  выплаты дивидендов населению (дивидендная программа).

Антиинфляционная программа призвана защищать средства фонда от неизбежной инфляции. Количество средств, необходимое для защиты от инфляции зависит от ежегодного дохода и от нормы инфляции. В 1991 году на покрытие инфляционного эффекта понадобилось 53% чистого дохода фонда37.

Программа дивидендов была учреждена еще в 1979 году, однако начала действовать лишь в 1982 году, когда было решено 42% инвестиционного дохода фонда выплачивать населению штата во исполнение предложений Джея Хаммонда38. В настоящее время программа продолжает действовать и является неотъемлемым инструментом социально-экономической политики штата. Ежегодно со счетов фонда перечисляются средства для реализации программы. Получателем дивиденда может быть ранее не судимые граждане, проживающие в штате не менее одного года. Средняя сумма дивиденда за 31 год реализации программы составляет 1105 долл, динамика изменений размера дивиденда представлена ниже39:

Рис. 7. Размер ежегодного дивиденда в штате Аляска в 1982-2012 годах, долл.

 

Конституционный бюджетный резервный фонд был учрежден в 1990 в результате снижения мировых цен на нефть во второй половине 1980-х годов. Данный фонд призван выполнять стабилизационные функции. Целью создания данного фонда является финансирование дефицита бюджета, вызванного падением цен на нефть, а также финансирование кассовых расходов бюджета в течение одного бюджетного года.

Фонд пополняется за счет части налоговых доходов, роялти и доходов от размещения средств фонда, причем объем данных источников пополнения определяется Конгрессом штата, что делает формирование доходов фонда независимым от уровня мировых цен на нефть.

Объем средств, который может быть взят из фонда, ежегодно утверждается Конгрессом для данного бюджетного года, данный объем может быть изменен в случае необходимости. Средства,  передаваемые из фонда в бюджет, оформляются в форме беспроцентного кредита правительству. Ниже приведена динамика остатков средств Конституционного бюджетного резервного фонда40.

Рис. 8. Доступный остаток Конституционного бюджетного резервног фонда на начало года, млрд. долл.

 

2.3. Особенности функционирования фондов нефтедобывающих стран Персидского залива

Персидский залив – геополитически очень важный регион ввиду богатых месторождений нефти. К странам Персидского залива относятся: Бахрейн, Катар, Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Саудовская Аравия. В экономике данных стран доходы от экспорта сырья играют большую роль в бюджетном процессе, что делает экономики стран сильно зависимыми от колебаний цен на нефть. Далее будет рассмотрен опыт стабилизации сырьевой экономики в странах Персидского залива.

В Султанате Оман в 1980 году был создан Государственный общий резервный фонд. В настоящее время фонд находится под управлением Министерства финансов Омана и является главным инструментом государства по инвестированию в зарубежные ненефтяные отрасли. В первую очередь фонд призван компенсировать сокращающиеся доходы от сырьевого сектора для будущих поколений, что позволяет отнести его к фондам сберегательного типа.

Государством регламентированы три основные цели фонда41:

- обеспечение долгосрочного  дохода для государства;

- выполнение стабилизационных  функций на благо экономики;

- обеспечивать ликвидность активов.

Изначально фонд пополнялся путем перечисления в него 15% всех доходов от нефти, далее доля отчислений была снижена до 5%, с 1989 года механизм пополнения средств был кардинально изменен: в фонд стали перечисляться все доходы от нефти, когда фактическая цена на нефть превышает 15 долл. за баррель42. Многие исследователи (Сухарев, А.Н., Данилина М.В., Ржевская Т.) отмечают, что средства фонда использовались для финансирования текущих бюджетных расходов, что не соответствует заявленным целям фонда. Размер фонда на начало 2013 года оценивается 8,2 млрд. долл. США43.

В 1990 году был создан Чрезвычайный фонд, переименованный в Нефтяной фонд в 1993 году. Средства фонда пополняются за счет части доходов при цене, превышающей 15 долл. за баррель. Целью создания Нефтяного фонда было создание постоянного источника инвестиций в нефтяном секторе. Помимо инвестирования в развитие нефтяной отрасли, средствами фонда также могут финансироваться расходы бюджета. Нефтяным фондом управляет Министерство финансов Омана.

Власти Омана не публикуют данные о размерах своих фондов. Информация о средствах фонда является закрытой, что позволяет относить их к одним из самых непрозрачных суверенных фондов благосостояния.

В 1960 году в Кувейте был создан Фонд общих резервов, его пополнение осуществлялось за счет профицита бюджета. Средства фонда использовались для финансирования любых государственных расходов, что стало следствием отсутствия правил использования данного фонда.

В 1976 году в Кувейте был учрежден Резервный фонд для будущих поколений. Первоисточниками его формирования были:

- 50% всех средств Фонда общих резервов, доступных на тот момент;

- 10% дохода государственного  бюджета;

- доходы от активов  Фонда общих резервов44.

В настоящее время фонд пополняется за счет 10% доходов государства и собственных инвестиционных доходов.

Фондом для будущих поколений управляет Инвестиционное агентство Кувейта, расходование средств происходит с согласия Совета министров. Информация о средствах фонда является недоступной, однако известно, что фонды выполняли функции стабилизатора экономики и использовались для покрытия государственного долга.

Суверенным фондом в Катаре является Инвестиционное управление Катара. Фонд создан в 2005 году. Целью создания фонда было укрепление экономики страны путем ее диверсификации. Катар – один из крупнейших экспортеров сжиженного природного газа, и доходы от его экспорта в стране обеспечивают бюджетный профицит. Для снижения зависимости от цен на мировом рынке сырья Инвестиционное управление Катара инвестирует средства как внутри страны, так и за рубежом (преимущественно в США, Европе и Азии)45. Деятельность фонда характеризуется средней степенью прозрачности, тем не менее Институт суверенных фондов благосостояния оценивает состояние фонда в 115 млрд. долл. США.

В эмирате Абу-Даби Объединенных Арабских Эмиратов функционирует суверенный фонд «Инвестиционное управление Абу-Даби» с самыми большими резервами на Востоке. Инвестиционное управление Абу-Даби основано в 1976 и находится в полном ведении правительства эмирата Абу-Даби. На данный момент в фонд зачисляются 70% бюджетного профицита, образованного от экспорта нефти (остальные 30% зачисляются на счета Инвестиционного совета Абу-Даби, образованного в 2007 году)46. По своей экономической сути Инвестиционное управление является фондом будущих поколений. Его средства не подлежат расходованию. В то же время, фонд отличается средней степенью прозрачности, что затрудняет сделать выводы об эффективности его функционирования.

В Королевстве Бахрейн функции суверенного фонда выполняет инвестиционная компания «Mumtalakat Holding Company». Компания была создана в 2006 году Декретом Королевства. Декретом регламентирована передача компании от Министерства финансов портфеля 29 коммерческих предприятий, состоящего из стратегических ненефтегазовых активов47. Компания оказывает как прямую, так и косвенную поддержку экономики страны, инвестируя в такие сферы как: производство алюминия, финансовые услуги, телекоммуникации, недвижимость, туризм, транспорт и производство продуктов питания. Данная политика компании направлена на диверсификацию экономики страны, путем преобразования ее из сырьевой в глобальную конкурентоспособную экономику к 2030 году в рамках программы «Economic Vision 2030»48.

Деятельность компании считается прозрачной. Активы компании составляют 7,1 млрд. долл. по последним данным на2012 год49.

В Саудовской Аравии нет как такого резервного фонда. Однако на счетах в Агентстве денежного обращения Саудовской Аравии (центральном банке страны) производится накапливание сверхдоходов, получаемых в период высоких цен на нефть. Средства инвестируются в нерискованные активы. Информация о резервах Саудовской Аравии крайне не прозрачна. Институт суверенных фондов благосостояния оценивает прозрачность средств в 2 балла из 10 и располагает информацией об их состоянии за 2008: тогда резервы оценивались в 432 млрд. долл. США50.

 

Глава 3. Становление суверенных фондов Российской Федерации

 

3.1. Создание Стабилизационного фонда РФ и анализ его функционирования в 2004-2007 годах

Российский опыт установления и функционирования резервных фондов в сравнении с опытом большинства зарубежных стран небольшой. Впервые вопрос о необходимости создания финансовых резервов был поднят Президентом РФ В.В.Путиным в Бюджетном послании Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике РФ на 2002 год». В 2002 году в составе федерального бюджета был сформирован финансовый резерв, который включал все сверхдоходы, полученные при цене на нефть свыше 22,5 долл. за баррель51.

В 2004 году страна перешла к использованию такого инструмента, как Стабилизационный фонд, во исполнение положений Федерального закона от 23.12.2003 «О внесении изменении в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации» №184-ФЗ, вступившего в силу с 01.01.2004 и утратившего силу с 01.01.2008. Идея создания фонда берет начало из анализа зарубежного опыта создания и управления фондами, и в первую очередь, Государственного пенсионного фонда Норвегии.

Согласно упомянутому выше закону, «Стабилизационный фонд РФ – это часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой»52. Базовой ценой была принята цена на нефть сырую марки «Urals», которая в 2004-2005 годах составляла 20 долл. за баррель (в 2006-2007 годах – 27 долл. за баррель). Источниками формирования фонда являлись дополнительные доходы, полученные при превышении фактической цены над базовой и остатки средств федерального бюджета на начало финансового года.

Объем поступлений в Стабилизационный фонд за все время его функционирования  оказался намного больше ожидаемого. Причинами являлись следующие факты53: