Роль и значение резервных фондов в развитии стран с сырьевой экономикой

Роль инструмента социальной политики. В ряде стран учрежденные суверенные фонды выступают неотъемлемым элементом в социально-экономической политике. Самым ярким примером здесь является Постоянный фонд штата Аляски в США, где уже более 30 лет реализуется программа выплаты дивидендов каждому жителю штата. В качестве еще одного примера можно привести Трастовый фонд наследственных сбережений провинции Альберта в Канаде, за счет средств которого финансируются отдельные государственные программы и услуги. 

Резервный фонд той или иной страны может выполнять одну или несколько из указанных выше функций (ролей), которые могут быть закреплены законодательно, либо реализовываться планомерно в ходе реализации бюджетной политики.

 

4.2. Значение резервных фондов  в экономическом развитии стран-экспортеров  сырья

Исследование фондов также показало, что их функционирование характеризуется различной степенью влияния на экономическое развитие государства.

Проведенный анализ позволил разделить все фонды на три группы:

- Фонды, оказывающие значительное влияние на развитие национальной экономики;

- Фонды, которые не оказывают  влияние на развитие национальной  экономики (неэффективные фонды);

- Фонды, влияние которых  на экономическое развитие сложно  оценить ввиду непрозрачности  деятельности.

К первой группе были отнесены следующие фонды:

Таблица 3. Фонды, оказывающие значительное влияние на развитие национальной экономики

Фонды, оказывающие значительное влияние на развитие национальной экономики

1. Постоянный фонд Аляски (США)

2. Конституционный бюджетный  резервный фонд Аляски (США)

3. Трастовый фонд наследственный  сбережений провинции Альберта (Канада)

4. Государственный пенсионный  фонд Норвегии

5. Медный стабилизационный фонд Чили

6. Резервный фонд для будущих поколений Кувейта

7. Государственный нефтяной фонд Азербайджанской Республики

8. Национальный фонд Казахстана

9. Инвестиционная компания «Mumtalakat Holding Company» в Королевстве Бахрейн

10. Резервный фонд Российской Федерации

11. Фонд национального благосостояния Российской Федерации

 

К данной группе отнесены фонды, использование которых за историю их функционирования отвечало заявленным целям и средства которых были эффективно использованы государством. Так, в штате Аляска Соединенных Штатов Америки суверенные фонды благосостояния являются неотъемлемым инструментом государственной политики. Средствами фондов реализуются антиинфляционная, дивидендная программа, а также предоставляется беспроцентный кредит правительству штата.

Средства фондов Канады, Казахстана частично предназначены для финансирования государственных услуг и программ. Средствами фонда в Чили была погашена часть внешнего долга. Резервный фонд для будущих поколений в Кувейте выполняет стабилизационные функции, а также используется для погашения внешнего долга страны. Азербайджанский фонд,  фонды Российской Федерации также являются инструментом обеспечения бюджетной сбалансированности. В 2009-2010 годах 4263,7638 млрд. руб. Резервного фонда было возвращено федеральному бюджету на обеспечение сбалансированности, в том числе на финансирование дефицита бюджета и на нефтегазовый трансферт (см. таблицу 3.).

Средства фонда Бахрейна активно инвестируются в экономику страны с целью ее дальнейшей диверсификации, что является одним из важнейших направлений развития стран с сырьевой экономикой. Норвегия – яркий пример страны, сумевшей диверсифицировать экономику. Несмотря на большие масштабы сырьевого сектора, доля ненефтяных доходов бюджета страны также велика, в частности доходов от рыбной отрасли, которая в настоящее время играет важную роль в экономике страны87.

К фондам второго типа относятся следующие фонды:

Таблица 4. Фонды, которые не оказывают влияние на развитие национальной экономики (неэффективные фонды)

Фонды, которые не оказывают влияние на развитие национальной экономики (неэффективные фонды)

1. Фонд выравнивания доходов Кирибати

2. Нефтяной трастовый  фонд Нигерии

3. Фонд макроэкономической  стабилизации Венесуэлы

4. Фонд общих резервов  Кувейта

 

Неэффективность функционирования фондов вызвана, в первую очередь, отсутствием строгого списка направлений использования, как это было, в частности, при учреждении Фонда общих резервов Кувейта. Фонд Кирибати является классическим примером неэффективного управления средствами фонда. Так, О. Дмитриева отмечает, что «максимальный размер фонда в 4 раза превышал ВВП государства, однако средства от добыч полезных ископаемых не пошли ни на благо экономики, ни на повышение уровня жизни населения»88. Фонд Венесуэлы также можно охарактеризовать как неэффективный, поскольку «с 2005 года страна фактически отказалась от аккумулирования доходов в Фонде, практически полностью использовав его»89. Средства нефтяного трастового фонда Нигерии активно вкладывались в развитие нефтяного сектора и в развитие разнообразных проектов развития, однако отдача от данных инвестиций была крайне низкой. Также отмечено, что «не было достаточных организационно-технических возможностей для управления инвестициями»90.

К третьей группе фондов мною были отнесены следующие фонды:

Таблица 5. Фонды, влияние которых на экономическое развитие сложно оценить ввиду непрозрачности деятельности

Фонды, влияние которых на экономическое развитие сложно оценить ввиду непрозрачности деятельности

1. Государственный общий  резервный фонд Омана

2. Нефтяной фонд Омана

3. Нефтяной стабилизационный фонд Колумбии

4. Инвестиционное управление Катара

5. Инвестиционное управление эмирата Абу-Даби Объединенных Арабских Эмиратов

 

Информация о данных фондах является труднодоступной. Об успешности того или иного фонда можно судить лишь в том случае, если его деятельность признана прозрачной. По сей видимости в качестве меры совершенствования развития данных институтов может быть предложено повышение транспарентности.

 Практически все страны  в данной группе (за исключением  Колумбии) относятся к странам  Персидского залива, развитие резервных фондов в которых является крайне необходимым ввиду масштабов сырьевого сектора в них.

 

4.3. Меры совершенствования суверенных фондов благосостояния

Резервные фонды учреждаются со второй половины двадцатого века. Внедрение политики резервирования в странах с сырьевой экономикой является необходимым и экономически оправданным шагом. Однако, несмотря на долгую историю фондов и экономические успехи государств в данной части бюджетной политики, функционирование большинства фондов необходимо совершенствовать.

Исходя из результатов анализа международной практики учреждения фондов, эффективно функционируют и способствуют экономическому развитию фонды, которые отличаются высокой степенью прозрачности. Действительно, управление средствами фондов находится под общественным контролем не только жителей страны-учредителя фонда, но и любого желающего. Высокой степенью прозрачности функционирования отличаются фонды Норвегии, штата Аляска (США), резервный фонд провинции Альберта в Канаде, фонд Чили, Азербайджана, Казахстана и Австралии. Таким образом, первоочередной мерой совершенствования суверенных фондов благосостояния является повышение их прозрачности, доступности информации об управлении их средствами.

Другим необходимым условием эффективного функционирования фонда является, на мой взгляд, стабильность нормативно-правовой базы, регулирующей функционирование фондов. Частые изменения норм затрудняют управление средствами. В частности, правила управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния Российской Федерации активно изменялись, что объясняется относительной новизной данного инструмента в политике государства (с 2004 года). С 2013 года Россия перешла к принципиально новому механизму формирования доходов фондов, эффективность которого в настоящей работе не рассматривается.

Доходность фондов напрямую зависит от эффективности управления, по этой причине необходимо также повышать эффективность управления фондами. Фонды невозобновляемых ресурсов являются крупными инвесторами на международном рынке активов, средства которые они аккумулируют, исчисляются миллиардами долларов США. Однако нельзя забывать, что средства представляют собой государственные сбережения, а, следовательно, сбережения каждого жителя конкретно взятой страны, поэтому необдуманное инвестирование крайне не приемлемо. Напротив, необходимо обеспечить низкую рискованность вложений, чтобы деньги, изъятые из экономики в целях резервирования, не были потеряны вовсе. В частности, в 2012 году Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу РФ подготовленный Министерством финансов проект федерального закона, создающий правовые основания для учреждения специализированной финансовой организации со 100-процентным участием государства – «Российское финансовое агентство»91. Целью создания данного агентства является повышение доходов от управления средствами Резервного фонда РФ и Фонда национального благосостояния РФ и снижение стоимости государственных заимствований. Российское финансовое агентство будет выполнять функции по размещению и учету средств суверенных фондов России с целью повышения их доходности.

Из последней меры следует еще одна, которая предлагается для экономик развивающихся стран, а именно расширение инвестиций на внутригосударственном пространстве. Кажется абсурдным тот факт, что сверхдоходы изымаются из экономики таких стран, и инвестируются в зарубежные активы, минуя требующие финансирования национальные отрасли. К таким государствам можно отнести Кирибати, Венесуэлу, Нигерию.

Таким образом, постепенная реализация данных мер, на мой взгляд, способна повысить эффективность функционирования резервных фондов, чтобы последние всецело выполняли заявленные при их создании цели.

 

Заключение

Резервный фонд представляет собой накопление финансовых резервов для покрытия расходов бюджета в будущем. Данный фонд в настоящее время является неотъемлемым инструментом бюджетной политики в странах-экспортерах сырья, поскольку цены на рынке природных ресурсов являются крайне нестабильными, их изменения влекут за собой большие колебания доходов государственного бюджета в стране с сырьевой экономикой.

Обзор опыта создания и функционирования резервных фондов в странах с сырьевой экономикой позволяет сделать вывод, что благодаря данному механизму стабилизации страны смогли накопить большие средства, доступные в период неблагоприятной экономической ситуации. Фонды начали создаваться во второй половине двадцатого века, и в настоящее время суммарный накопленный объем средств исчисляется триллионами долларов США и имеет тенденцию постоянного увеличения.

Суверенные фонды благосостояния бывают двух видов:

- стабилизационные фонды, цель которых - снижение зависимости бюджетной системы от мировых цен на сырьевые товары;

- сберегательные фонды, направленные, в первую очередь, на сохранение стабильного дохода для будущих поколений.

В настоящем исследовании был подробно рассмотрен опыт создания и функционирования резервных фондов таких ресурсозависимых стран как Российская Федерация, США (на примере штата Аляска), Норвегия, страны Персидского залива (Оман, Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты, Катар, Бахрейн, Саудовская Аравия). Также были рассмотрены основные особенности фондов таких государств-экспортеров сырья как Кирибати, Канада (на примере провинции Альберта), Чили, Колумбия, Нигерия, Венесуэла, Азербайджан, Казахстан и Австралия.

Важно отметить, что учреждение фондов в странах-экспортерах сырья является необходимым, но не достаточным условием стабильного экономического развития. Важно также эффективное управление средствами фонда, а также введение ограничений по наращиванию бюджетных расходов. Наиболее успешными в этом в мировой практике признаны Государственный пенсионный фонд Норвегии и фонды штата Аляска Соединенных Штатов Америки.

Фонд Норвегии представлен двумя фондами: Государственный пенсионный фонд – Глобальный и Государственный пенсионный фонд -  Норвегия. Средства Государственного пенсионного фонда - Глобального  инвестируются за рубежом, что предотвращает возникновение избыточного денежного предложения внутри страны.  Данный подход позволяет сдерживать инфляцию и обеспечивать устойчивость национальной валюты.  Внутреннее инвестирование обеспечивается средствами Государственного пенсионного фонда – Норвегия. Создание фондов сделало экономику Норвегии более устойчивой, а социальную политику более гибкой.

Средствами Постоянного фонда Аляски реализуются антиинфляционная и дивидендная программы. Конституционный бюджетный резервный фонд Аляски призван обеспечивать сбалансированность бюджета штата. Опыт Аляски, на мой взгляд, является уникальным, поскольку он отражает оптимальное использование доходов от нефтедобычи, проводя одновременно эффективные социальную и бюджетную политики.

Фонды в странах Персидского залива являются в большинстве своем непрозрачными, что затрудняет выявить их значение в экономическом развитии указанных стран.

Российская Федерация начала использовать инструмент финансового резервирования недавно в отличие от других зарубежных стран. Изначально созданный Стабилизационный фонд имел своей целью обеспечивать сбалансированность федерального бюджета. Помимо этого фонд сыграл большую роль в проведении фискальной и экономической политик, в частности, средствами фонда была проведена стерилизация денежной массы, а также выплачена часть государственного внешнего долга России. После реорганизации фонда были сформированы Резервный фонд, призванный обеспечить сбалансированность федерального бюджета и исполнение принятых расходных обязательств в случае недостаточности нефтегазовых доходов, и Фонд национального благосостояния, ориентированный, прежде всего, на накопление финансовых средств для обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы. Роль Резервного фонда в процессе преодоления негативных последствий финансового кризиса 2008-2009 годов значительна. Средства фонда были использованы на финансирование расходов, причем объем фонда в 2010 году стал в 2,8 раза меньше по сравнению с 2009 годом (рис. 13). В настоящее время происходит постепенное восстановление объема средств фонда.