В условиях функционирования
региона как открытой, динамичной социальной
системы, изменений, происходящих во всех
блоках-компонентах этих систем (институциональном,
хозяйственно-экономическом, природно-экологическом,
социальном) весьма актуализируется проблема
разработки сбалансированной системы
показателей (в том числе критериев эффективности
деятельности органов государственной
власти) и методики анализа и оценки социально-экономической
эффективности развития региона.
В теории оценок эффективности
и результативности существует аксиома,
что наиболее сложным является управление
большими многофункциональными системами,
и, в первую очередь, государственное управление,
оценки которого должны объективно характеризовать
эффективность и результативность одновременного
решения множества глобальных и локальных,
стратегических и тактических, внешнеполитических
и внутригосударственных, общенациональных
и отраслевых, общегосударственных и региональных
задач.
Следует разграничивать понятия
«результативность» и «эффективность»
управления. Применительно к деятельности
органов власти «результативность» понимается
как степень достижения поставленных
целей (ожидаемых результатов) деятельности
какого-либо органа, проведения какого-либо
этапа (или отдельного мероприятия) реформы
и т.д. Количественное и предельно конкретное
выражение этого результата становится
главным условием оценки результативности.
Под эффективностью понимается
соотношение ресурсов и результатов управления.
При этом эффективность деятельности
органов государственной власти определяется
не только величиной экономического эффекта,
но и прежде всего социально-политическими
результатами деятельности органов власти.
Для оценки эффективности управления
региональными социо-экономическими системами
необходимы оценочные технологии и процедуры,
которые были бы устойчивыми, объективными
и позволяли своевременно корректировать
деятельность органов государственной
власти.
Анализ теоретико-методологических
подходов к определению эффективности
позволяет сделать вывод о том, что, как
правило, выделяют экономическую эффективность
и социальную. Вместе с тем, самостоятельность
данных видов эффективности относительна,
так как они находятся в тесном единстве
и взаимосвязи.
В работах итальянского
экономиста В. Парето, одного из
основоположников концепции эффективности
в экономической науке (неоклассическая
теория благосостояния) эффективность
рассматривается, как состояние
дел, при котором невозможны изменения
направленные на более полное
удовлетворение желаний одного
человека, не наносящие при этом
ущерб удовлетворению желаний
другого человека.
Общественный оптимум, по Парето,
– это «такое размещение ресурсов общества,
такая структура производства и распределения
продукции, которые являются наилучшими
с точки зрения набора поставленных целей».
Таким образом, модель Парето требует
учета и экономических, и социальных интересов
множества экономических агентов, действующих
в регионе.
Оценка социально-экономического
состояния регионов и динамики их развития
требуется в задачах реализации региональной
стратегии России, в планировании и прогнозировании
и в сравнениях действительного положения
с целевыми уровнями, со степенью их достижения.
Разработка такой оценки достаточно сложная
задача, она должна содержать всесторонний
анализ социально-экономической жизни
и динамики развития региона и при этом
эффективность как общая экономическая
категория рассматривается как главный
критерий оптимальности развития региона.
Содержание этого критерия
состоит в достижении максимума благосостояния
населения региона и для стратегических
целей управления регионом необходимо
представить общий критерий развернутой
системой показателей так, чтобы в ней
нашли отражение главные цели развития:
1. Выравнивание уровня социально-экономического
состояния регионов России
2. Комплексное развитие с позиций
межрегионального взаимодействия
3. Развитие отраслевой структуры
региональной экономики с приоритетом
лидирующих видов деятельности с высокой
добавленной стоимостью и ресурсоотдачей.
Выбор эффективной стратегии
управления регионом подчиняется общей
задаче: обеспечить на длительный период
рост уровня и качества жизни населения.
Этой стратегии соответствует система
показателей экономической и финансовой
устойчивости региона, позволяющая осуществлять
идентификацию факторов-оценок, определяющих
эту устойчивость и ее динамику в количественном
выражении. Множество таких факторов-оценок
желательно определить индивидуально
в привязке к специфике данного региона
или к группе однородных регионов в макрорегионе,
экономическом районе, административном
образовании.
Региональные стратегии развития
различных типов регионов (густо- и слабозаселенных,
сырьевых, аграрных, старо-промышленных)
сильно различаются друг от друга и движение
к устойчивому развитию в экономическом,
социальном и экологическом аспектах
для одних регионов не должно происходить
за счет торможения в развитии других.
В связи с этим целесообразно
строить измерение эффективности развития
в сравнительном аспекте как движение
к эталону, определенному из реальных,
фактических данных в многомерной оценке
социально-экономических показателей
для нескольких однородных регионов.
Региональные различия проявляются
как очень высокие по различным показателям:
по плотности населения, объему валового
регионального продукта на душу населения,
уровню бедности, величине инвестиций
в основной капитал в расчете на душу населения,
в бюджетной обеспеченности, уровне занятости,
по природно-климатическим условиям, инновационному
потенциалу, транспортной и жилищно-коммунальной
инфраструктуре. Поэтому для формирования
показателей эффективности необходимым
условием является группировка регионов
и в последующем определении индикаторов
эффективного развития для однородных
групп регионов. Нельзя вести оценку эффективности
состояния и развития регионов базируясь
на изучении «среднероссийских» характеристик,
непригодны и аналитические сравнения
количественных региональных показателей
с уровнем средних их величин для всей
страны. Здесь пригодны методы сравнительного
многомерного экономического анализа,
в частности такой анализ можно использовать
в оценке и развитии инфраструктуры и
ресурсного потенциала и его использования.
Кроме того, обеспечивается возможность
получения оценок эффективности развития
в привязке к конкретным условиям места
и времени и использования их как в историческом
разрезе, так и в планово-прогнозных решениях.
Вопрос 24: Нормативно-правовое
регулирование регионального развития
в современной России
В становлении и развитии нормативно-правовой
базы местного самоуправления в современной
России можно выделить три основных этапа:
Первый период с 1987
по 1993 год характеризуется попытками
центральной власти (сначала союзной,
а впоследствии российской) провести децентрализацию
низового звена системы Советов. Начало
децентрализации управленческой системы
пришлось на реформу государственно-политического
устройства страны - перестройку.
Начало второго этапа следует отсчитывать от декабря
1993 года, с момента принятия новой Конституции
РФ, ознаменовавшей радикальный разрыв
с советской традицией и содержавшей в
себе абсолютно новую концепцию местного
самоуправления. Указом Президента РФ
«О реформе местного самоуправления в
Российской Федерации» от 26 октября 1993
года было провозглашено прекращение
деятельности городских и районных Советов
народных депутатов, их компетенция передавалась
соответствующим местным органам, также
вводилась должность главы местного самоуправления.
Коренным событием в становлении
новой модели местного самоуправления
стало принятие 12 декабря 1993 года новой
Конституции РФ. Она признала объективную
необходимость существования местного
самоуправления и его правовых гарантий
на высшем законодательном уровне.
Новая Конституция России определила
местное самоуправление как самостоятельную
форму осуществления власти народом, выделила
органы местного самоуправления из системы
органов государственной власти, признала
экономическую основу местного самоуправления
- муниципальную собственность - наряду
с другими формами собственности.
На реформу местного самоуправления
особое влияние оказало принятие Федерального
закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации».
В этой связи 25 сентября 1997 года
был принят Федеральный закон №126-ФЗ «О
финансовых основах местного самоуправления
в Российской Федерации». Данный Закон
определил основные принципы организации
местных финансов, установил источники
формирования и направления использования
финансовых ресурсов местного самоуправления,
закрепил основы бюджетного процесса
в муниципальных образованиях, а также
гарантии финансовых прав органов местного
самоуправления.
Большое влияние на дальнейшее
развитие института местного самоуправления
также оказал Федеральный закон «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации»,
принятый в 1997 году, который закрепил основные
права, обязанности и гарантии муниципальных
служащих. В течение второго периода нормативно-правовая
база большинства субъектов РФ была приведена
в соответствие с федеральным законодательством.
Федеральные законы и законы субъектов
РФ по вопросам местного самоуправления
развили основные положения Конституции
РФ 1993 года, зафиксировали новую систему
местного самоуправления, сделали ее более
действенной и эффективной.
Началом третьего
этапа можно считать 2000 год, когда
проявилась новая тенденция к построению
более жесткой вертикали власти и усилению
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления, что позволяет
говорить о начале следующего этапа в
становлении и развитии современной системы
местного самоуправления. Государственной
Думой по инициативе Президента РФ В.В.
Путина был принят Федеральный закон «О
внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ». По данному
Закону законодательные органы и должностные
лица государственной власти получили
право в особых случаях распускать представительные
органы местного самоуправления и отрешать
от должностей глав муниципальных образований.
Вопрос 25: Региональные органы территориального развития
В современный период в России на федеральном
уровне сформирована организационная
система административного управления
и административно-правового регулирования,
получившая наименование «Региональное
развитие». Соответственно предметной
основой указанной системы является обеспечение
регионального развития страны.
Управленческую часть системы составляют
две группы федеральных органов исполнительной
власти, осуществляющих административное
управление и административно-правовое
регулирование в области регионального
развития.
В первую группу органов входят Министерство регионального развития
Российской Федерации и подведомственное
ему Федеральное агентство по строительству
и жилищно-коммунальному хозяйству, компетенция
которых распространяется на всю территорию
России.
Вторую
группу органов составляет Министерство Российской
Федерации по развитию отдельного региона
(в частности Дальнего Востока).
Сферу деятельности
Минрегиона России составляют:
- социально-экономическое развитие
субъектов РФ и муниципальных образований
(в том числе районов Крайнего Севера и
Арктики);
- административно-территориальное
устройство РФ;
- разграничение полномочий по
предметам совместного ведения между
федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти
субъектов РФ и органами местного самоуправления;
- приграничное и межрегиональное
сотрудничество;
- государственная национальная
политика и межнациональные отношения
в Российской Федерации;
- защита прав национальных меньшинств
и коренных малочисленных народов РФ;
- государственная поддержка
бюджетов субъектов РФ за счет средств
Инвестиционного фонда РФ, субсидий из
федерального бюджета;
- градостроительство в части
территориального планирования, градостроительного
зонирования и планировки территории,
строительство и архитектура;
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- теплоснабжение (за рядом исключений).
В установленной сфере деятельности
Минрегион России осуществляет
следующие функции:
- выработки и реализации государственной
политики;
- нормативно-правового регулирования;
- координации;
- разработки и согласования стратегий,
комплексных проектов развития, федеральных
целевых программ и ведомственных целевых
программ комплексного территориального
развития.
Минрегион России осуществляет также функции
государственного заказчика (государственного
заказчика - координатора) федеральных
целевых программ, связанных с экономическим
развитием субъектов РФ и муниципальных
образований. На него возложены функции
по разработке и согласованию методик
выделения средств государственной поддержки
субъектам РФ и муниципальным образованиям,
внесению их в Правительство РФ на утверждение.
Минрегион России осуществляет:
- мониторинг и анализ реализации
государственной национальной политики,
государственной политики в отношении
казачества, а также реализации этнокультурных
потребностей граждан, принадлежащих
к различным этническим общностям России;
- реализацию государственной
политики в области развития регионов,
местного самоуправления, приграничных
и межрегиональных связей субъектов РФ
и муниципальных образований;
- анализ эффективности использования
средств государственной поддержки субъектами
РФ и муниципальными образованиями;
- организацию разработки федеральных
целевых программ, в том числе регионального
и территориального развития, научно-технических
и инновационных программ и проектов,
функции государственного заказчика (заказчика-координатора)
таких программ и проектов;
- функции по предоставлению государственной
поддержки за счет средств Инвестиционного
фонда РФ;
- функции главного распорядителя
бюджетных средств в отношении субсидий
на развитие социальной и инженерной инфраструктуру)!
субъектов РФ и муниципальных образований;
- государственный контроль за
соблюдением органами государственной
власти субъектов РФ федерального законодательства
о градостроительной деятельности.