Эклогический аудит

Экологический аудит как специфическая система экономического обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды выходит за рамки обычного понимания аудита и представляет собой особый, признанный во всем мире инструмент регулирования предпринимательской деятельности, предусмотренный экологическим правом.

К сожалению, в России на данный момент отсутствует детальное законодательное регулирование экологического аудита. Таким образом, законодательство закрепляет экологический аудит, но не предусматривает порядок его реализации. Однако со времени переговоров России и ВТО такие попытки предпринимались. Речь идет о введении в законодательную базу РФ стандартов серии ИСО 19011-2003 «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и (или) систем экологического менеджмента». Таким образом, законодательство закрепляет экологический аудит, но не предусматривает порядок его реализации. Однако со времени переговоров России и ВТО такие попытки предпринимались. Речь идет о введении в законодательную базу РФ стандартов серии ИСО 19011-2003 «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и (или) систем экологического менеджмента».

Отправной точкой развития российского законодательства в области экологического аудита могут служить следующие принципы Декларации Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, Рио-де-Жанейро, 1992 г.:

для достижения устойчивого развития охрана окружающей среды должна быть составной частью процесса развития и не может рассматриваться в изоляции от него (принцип 4);

государства должны обеспечить принятие эффективного экологического законодательства. Экологические стандарты, цели управления качеством окружающей среды и приоритеты должны отражать аспекты устойчивого развития (принцип 11) *(3).

Сфера применения Федерального закона «О техническом регулировании» включает в себя регулирование правоотношений в области разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции и процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Таким образом, она включает в себя не только весь жизненный цикл продукции, но и процессы ее производства. В соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ особое внимание уделяется безопасности продукции и процессов производства. Следовательно, проблема безопасности является приоритетной сферой правоотношений и затрагивает вопросы охраны окружающей среды (которым уделяет значительное внимание Европейский Союз) *(4).

Принимая во внимание Федеральный закон N 184-ФЗ, cледует учесть, что стандарт серии ИСО 19011-2003 не является техническим, а «универсально-управленческим», детально регулирующим порядок организации управления охраной окружающей среды. Более того, данный стандарт содержит конкретные требования к экоаудиторам и может применяться к любому юридическому лицу, независимо от организационно-правовой природы. Вместе с тем в практике подобные стандарты российскими правоприменителями не применяются, так как нормативное регулирование экологического аудита находится в стадии становления. Таким образом, стандарты требуют доработки, исходя из особенностей нашей страны. Об этой проблеме упоминают ученые *(5) и практические работники *(6) в области охраны окружающей среды, но их слова не становятся формально-определенными, установленными и охраняемыми государством нормами права. Следовательно, можно констатировать, что в России существует проблема игнорирования требований стандартов.

Как известно, экологический аудит подразделяется на обязательный и добровольный. Однако в данной области существует пробел, так как нормативно-правовыми актами федерального уровня не предусмотрено случаев проведения обязательного экологического аудита.

Вместе с тем благодаря добровольному экологическому аудиту происходит устранение административных барьеров для входа организаций на рынок, что способствует конкуренции и оказывает положительный эффект на потребителя. После положительного заключения экоаудитора предприятие имеет возможность получить экологический сертификат на продукцию, т.е. сделать ее конкурентоспособной не только на национальном рынке страны, но и в международном масштабе, следовательно, вывести предприятие на более высокий рыночный уровень, а также повысить инвестиционную привлекательность. Интересно отметить, что за рубежом банк, выдавая кредит предприятию, изучает вероятность возможного риска, исходя и экологически защищенной деятельности заемщика.

Юридическое лицо, которое эффективно внедряет программы экологического аудита, тем самым показывает, что ведет открытую экологическую политику, предоставляя потребителям гарантии в наличии обязательства в отношении управления охраной окружающей среды.

Таким образом, экологический аудит устраняет административные барьеры, ведущие к уходу предприятия в теневую экономику, предупреждая экономические потери потребителей от завышения розничных цен юридическими лицами вследствие включения в них непроизводственных издержек, которые связаны с преодолением тех же административных барьеров, и позволяет увеличить конкурентоспособность продукции отечественных производителей (в связи с возможностью выхода на международный уровень), а также улучшить «зеленый» имидж организаций и рыночную долю.

Широко известно, что зарубежные инвесторы сталкиваются в Российской Федерации с множеством административных барьеров, которые связаны со сложившейся административной практикой на всех уровнях государственного и муниципального управления. По мнению иностранных инвесторов, до сих пор главным препятствием являются локальные бюрократические барьеры *(7). Следовательно, экологический аудит позволяет удовлетворить запросы инвесторов и расширить доступ организаций к зарубежному капиталу.

Однако до настоящего времени на законодательном уровне не урегулированы основные вопросы, возникающие в связи с назначением и проведением экологического аудита:

отсутствуют указания на возможность, основания и правовые последствия обязательного назначения и проведения экологического аудита;

не определены меры по защите конфиденциальной информации и порядок использования такой информации, полученной при проведении аудита;

не закреплены квалификационные требования к аудиторам;

не установлен порядок отнесения расходов, связанных с проведением экологического аудита, на цели налогообложения;

оказание услуг по проведению экологического аудита не обозначено в качестве самостоятельного вида экономической деятельности в действующих классификаторах видов экономической деятельности и др. *(8)

В связи с этим многие государственные деятели предлагают принятие специального федерального закона «Об экологическом аудите» *(9).

Однако подобные предложения представляются нам необоснованными, ведущими к компиляции уже действующих правовых норм, к определенным изменениям в структуре надзорных природоохранных органов и, соответственно, к бессмысленным финансовым затратам в рамках проходящей административной реформы и росту бюрократического аппарата. Если следовать правилу «каждому виду аудита — отдельный федеральный закон», то это приведет к путанице и громоздкости федерального законодательства в сфере аудиторской деятельности.

Т.В. Петрова утверждает, что «ошибочным является мнение относительно возможности применения к отношениям в сфере экологического аудита федерального законодательства об аудиторской деятельности, т.е. о финансовом аудите» *(10).

С данной позицией нельзя полностью согласиться, так как элементы общего и экологического аудита аналогичны и тождественны по своей природе. Подобная тождественность неизбежна в силу того, что экологический аудит — это вид общего аудита, и они соотносятся как целое и часть. Необходимо тесно законодательно связать финансовый аудит с экологическим, для того чтобы проведение последнего имело определенную экономическую эффективность и целесообразность. Вместе с тем важно отметить, что экологический аудит затрагивает специфические сферы хозяйственной и иной деятельности, связанные с негативным воздействием на окружающую среду и должен рассматриваться как комплексный институт экологического права, включающий в себя финансовый, технологический, аудит чрезвычайных ситуаций и другие виды аудита, имеющие отношение к охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

В широком смысле слова экологический аудит понимается как неотъемлемый элемент обеспечения экологической безопасности и эффективной экологической политики России.

Использование экологического аудита как инструмента экологической политики России в рамках проводимых административных преобразований требует своего законодательного регулирования. В частности, для достижения стратегических целей экологической политики России в рамках устойчивого развития Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды» предусмотрено: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; экологически безопасное развитие сельского хозяйства; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов; необходимо эффективное управление качеством окружающей среды как на федеральном, так и на региональном уровне. Подобное управление достигается посредством активного внедрения программ экологического аудита.

Таким образом, решение поставленных автором данной статьи проблем видится в принятии постановления Правительства «Об организации и проведении экологического аудита в РФ». В его основу могут лечь основополагающие принципы и международные стандарты, которые обретут форму, подходящую для российской правовой системы: постановления Правительства, причем его нормы должны носить императивный характер и детально регулировать многие процедуры (начиная от предпосылок экологического аудита, структуры, содержания и порядка проведения обязательного экологического аудита и заканчивая получением экологического сертификата с фирменными знаками соответствия стандартам международного уровня серии ИСО 19011-2003).

Во-вторых, необходимо изменить менталитет российского предпринимателя относительно охраны окружающей среды. Нужно доказать преимущества использования добровольного экологического аудирования, которое является перспективной и очень важной составляющей экологической политики любого солидного предприятия. Также необходимо стремиться к повышению российской экологической бизнес-культуры и бизнес-этики посредством проведения различных разъяснительных семинаров по экологическому аудиту, привлекая российских специалистов и профессионалов международного уровня.

В связи с вышеизложенным важно отметить, что административные барьеры снимаются посредством дачи взятки. С высотой барьера увеличивается и размер взятки, поэтому активное внедрение и законодательное закрепление экологического аудита позволит в рамках правового поля снять административные барьеры и решить ряд задач:

определиться с его положением в системе экологического права;

снизить вероятность наступления чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

повысить эффективность контроля государства за соблюдением экологического законодательства;

снизить антропогенную нагрузку на окружающую среду;

эффективно внедрить механизм оценки и минимизации экологических рисков при подготовке соглашений о разделе продукции;

усилить экологическую безопасность России;

улучшить качество жизни населения за счет оздоровления окружающей среды, сохраняя жизнь и здоровье нынешнего и будущих поколений, исходя из того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью»;

увеличить конкурентоспособность продукции отечественных производителей в связи с возможностью выхода на международный уровень;

удовлетворить критерии инвесторов и расширить доступ к зарубежному капиталу;

предоставить потребителям гарантии, что существует обязательство в отношении управления охраной окружающей среды;

улучшить «зеленый» имидж организаций и увеличить их рыночную долю;

соблюсти критерии сертификации юридических лиц;

усилить контроль юридических лиц за издержками;

стимулировать природоохранную деятельность юридических лиц.

В целях устранения административных барьеров был принят ряд законов, снижающих некоторые контрольно-надзорные процедуры органов государственной власти. В частности, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», закрепил исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию.

Как следует из анализа российского законодательства, термины «аудит», «аудиторская деятельность» должны пониматься в узком смысле, т.е. как деятельность исключительно в сфере финансового аудита, не включающая экологический и иные виды аудита.

Отсутствие экологического аудита в перечне лицензируемых видов деятельности объясняется неопределенным предназначением данного инструмента в рамках экологического законодательства. Статья 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» содержит правовое определение экологического аудита, но не дает представления относительно его места в правовом механизме охраны окружающей среды. В этих условиях экологический аудит остается чужеродным элементом, попытки практического применения которого наталкиваются на нежелание законодателя определить его место, функции, задачи, юридические последствия и т.п. *(11)

Таким образом, необходима разработка специального организационно-правового механизма регулирования экологического аудита с четкими функциональными обязанностями и ответственностью участников; наличие независимой, комплексной, документированной оценки соблюдения субъектом хозяйственной деятельности требований экологического законодательства. Также на федеральном уровне следует определить случаи проведения обязательного экологического аудита, например, при учете экологических показателей в процессе приватизации предприятий или при реализации процедуры банкротства. Кроме того, необходимо предусмотреть проведение экологического аудита как предварительной стадии государственного экологического контроля и эффективного средства снятия административных барьеров.

Экологический аудит: проблемы становления и развития в России

Экологический аудит в России является новым направлением в практике природопользования, соответствующим переходному периоду экономики. Именно сейчас закладываются основы для дальнейшего развития отечественного экологического аудита. Принимая во внимание тот факт, что на Западе он начал развиваться раньше, чем в России, необходимо проанализировать зарубежный опыт в данной области. Также необходимо четко определить, какие задачи в России можно будет решить с помощью экологического аудита, и выявить причины, которые сдерживают дальнейшее развитие отечественного экологического аудита. Советом Европейского Сообщества введено определение: экологическое аудирование означает средство управления, представляющее систематическую, периодическую, объективную и документированную оценку системы управления и процессов, установленных для охраны окружающей среды с целями: облегчения контроля практики, воздействующей на окружающую среду; оценки согласованности деятельности компании с экополитикой. 
Экоаудит — инструмент управления, охватывающий систематическую документированную периодическую и объективную оценку того, насколько соответствует организационная система, управление охраной окружающей среды, функционирование оборудования экологическим целям, что предполагает усиление контроля за практической деятельностью в области охраны окружающей среды, а также оценку соответствия деятельности производства экологической политике компании, включая и соответствие нормативным требованиям ("ICC Position Paper on Environmental Auiditing" 29 ноября 1988 г., Международная торговая палата). В настоящее время деятельность по проведению экологического аудита, ее цели, задачи, объекты и само понятие экологического аудита не определены на уровне федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Вследствие этого в действующих подзаконных актах РФ экологический аудит определяется различными терминами, разные авторы ставят перед экологическим аудитом различные цели и задачи. академии им. Г. В. Плеханова, считает, что наиболее удачным является определение экологического аудита как систематизированного, документированного процесса получения, изучения и оценки экологической информации об объекте аудита на основе осуществления независимой, вневедомственной проверки его соответствия определенным критериям с предоставлением результатов заказчику. Такими критериями могут быть количественные или качественные показатели (признаки), основанные на местных, региональных, национальных или международных экологических требованиях. 
А. С. Шестаков, кандидат географических наук Института географии РАН, считает: экологический аудит — это исследование экологического состояния и статуса объекта собственности (недвижимости) или деятельности с целью выявления прошлых или существующих проблем и потенциальных экологических рисков и несоответствий деятельности требованиям экологического законодательства, регламентирующим данный вид деятельности. 
экспертизы Госкомэкологии России) считают, что в большинстве случаев под экологическим аудитом подразумеваются вневедомственная независимая квалифицированная оценка, анализ, разработка соответствующих рекомендаций и предложений по фактическим результатам любой экологически значимой деятельности. 
Вопрос о том, чему уделить особое внимание при проведении экологического аудита, решается в зависимости от целей. Следует рассмотреть все возможные воздействия на окружающую среду. Приведем перечень областей, на которые аудитор должен обратить внимание при исследовании этих воздействий: 
— загрязнение почв и грунтовых вод; 
— выбросы в атмосферу; 
— водопользование и очистка сточных вод; 
— утилизация (захоронение) отходов; 
— строительные материалы; 
— здоровье и безопасность; 
— опасные сырье и материалы; 
— экологический менеджмент. 
Практика эколого-аудиторских исследований особенно важна для нефте-газодобывающей промышленности, так как инвестиции должны непременно сопровождаться анализом состояния охраны окружающей среды на месторождениях. В этом случае необходима независимая аудиторская проверка состояния окружающей среды осуществляемая либо аудитором, работающим самостоятельно, либо аудиторской фирмой. Помимо оценки состояния окружающей среды, целью аудитора является помощь заказчику в улучшении экологической ситуации. 
Следовательно, экологический аудит — не столько проверка работы и отчетности предприятий и организаций на предмет их соответствия действующему природоохранному законодательству (хотя это, как правило, неотъемлемая часть любой программы экологического аудита), сколько большой набор дополнительных аудиторских услуг, в частности консультационных. Основная цель оказания таких услуг — повышение эффективности внутренней системы экологического контроля и управления объекта аудирования, развитие системы экологического менеджмента и, в конечном счете, возможность получить дополнительную выгоду за счет экономии на штрафных санкциях и компенсационных платежах. Предоставление подобных услуг становится в последние годы преобладающим в деятельности многих аудиторских фирм. 
До сих пор экологический аудит являлся добровольным или почти добровольным мероприятием (обязательный экологический аудит организуется специально уполномоченными государственными органами управления природопользованием и охраной окружащей среды и по своему характеру является государственным; государственный экологический аудит проводится в обязательном порядке в отношении, как правило, экологически опасных предприятий и видов деятельности). Экологическое законодательство в Европе не требует проведения экологического аудита, но ситуация в этой области быстро меняется. В частности, добровольное проведение аудита, например, в управленческих системах становится все более важным для компаний, особенно когда этого требуют их клиенты. Как и в случае с системой стандартов экологического менеджмента ISO 9000, многие компании будут развивать системы экологических стандартов ISO 14000, чтобы подтвердить свою добросовестность в деле охраны окружающей среды. 
Усиливается тенденция к обнародованию сведений о состоянии окружающей среды, по крайней мере в Европе. Привлечение независимых аудиторов для детального экологического аудита (вместо подготовки аудиторского заключения как внутреннего документа компании) повышает доверие к этому документу. 
Заключения российских экологов-аудиторов в настоящее время используются только хозяйствующими субъектами для формирования собственной экологической политики и определения приоритетов природоохранной деятельности, что значительно ограничивает потенциальные возможности использования экологического аудита. Вот некоторые из этих возможностей: 
— технические возможности использования результатов экологического 
аудита; 
— идентификация ранее не учтенных источников воздействия на окружающую среду и отходов; 
— оптимизация потребления ресурсов; 
— обоснование целесообразности проведения дополнительных изысканий и НИОКР; 
— появление дополнительной продукции, услуг, вторичного сырья и энергетических ресурсов; 
— обоснование и сравнение альтернативных вариантов, предложений по внедрению новой техники, природоохранных и других мероприятий. 
Экономические возможности использования результатов экологического аудита: 
— оценка дополнительных капитальных и производственных затрат по вариантам решений и срокам их окупаемости: 
— определение вероятных источников финансирования (долевого участия предприятий в строительстве или реконструкции очистных сооружений и систем размещения и удаления отходов); 
— изменение платежей за выбросы и сбросы и размещение отходов, за использование природных ресурсов, за сбросы в городскую канализацию; 
— возможное уменьшение или исключение существующих и снижение риска возникновения дополнительных штрафных санкций и эколого-экономической ответственности (возмещение ущербов); 
— определение дополнительных затрат на развитие системы мониторинга и производственного экологического контроля; 
— изменение затрат на эксплуатацию систем регулирования воздействия на окружающую среду (например отказ от использования опасных веществ); 
— изменение затрат и возможная прибыль, связанные с появлением дополнительной продукции [10]. 
Отсутствие государственного регулирования экологического аудита в России не позволяет государству применять возможности экологического аудита, в частности, с целью оценки финансовых рисков. 
20-летний мировой опыт свидетельствует, что экологическое аудирование имеет смысл, если оно проводится, прежде всего, как добровольная не государственная деятельность ("инициативный аудит"). Проверка природоохранной отчетности предприятий имеет здесь вторичное значение. Главное же — это аудиторские рекомендации и предложения по улучшению эффективности и инициированию природоохранной деятельности предприятия, развитию системы экологического контроля и управления. 
Задачи, которые решаются в процессе программ аудита, сложны и требуют от аудитора разнообразной профессиональной подготовки. Трудность заключается в том, что за короткий срок необходимо разобраться в сложном объекте, которым является современное промышленное предприятие, адекватно оценить ситуацию для того, чтобы дать соответствующие рекомендации. 
Особого внимания заслуживают вопросы аудиторской этики, поскольку данные, получаемые в процессе аудита, конфиденциальны и не могут разглашаться без согласия заказчика. 
По мнению специалистов, развитие экологического аудита в России позволит решить многие не только экологические, но и социально-экономические задачи, касающиеся: 
— разработки необходимых основ для повышения эффективности использования сырьевых и энергетических ресурсов и, соответственно, уменьшения отрицательного воздействия на природу; 
— обоснования концентрации усилий и средств на наиболее приоритетных направлениях деятельности, в том числе связанных с приватизацией и инвестициями в экономику страны; 
— предотвращения развития острых локальных экологических проблем и чрезвычайных ситуаций и разработки предложений по их своевременному разрешению; 
— инициирования создания необходимой информационной основы для развития и повышения эффективности других видов экологической деятельности: мониторинга источников вредного воздействия на природу, экологического контроля, экологической экспертизы и т. п.  
Повышение эффективности природоохранной деятельности на конкретной территории за счет внедрения унифицированных правил и методов экологического аудита, обеспечивающих независимый всесторонний контроль и анализ возде