Государственный контроль в управлении

Необходимо уточнение порядка привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю. Установленный порядок определяет требования их аккредитации, однако не описывает процедуру выбора среди аккредитованных организаций и экспертов конкретных лиц, которые будут привлечены к проведению определенной проверки. Описание такой процедуры должно сопровождаться урегулированием вопросов об оплате услуг аккредитованных организаций, в связи с чем выбор аккредитованных организаций и экспертов необходимо увязать с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд.

В целях эффективного государственного управления в указанной сфере предполагается завершить введение в эксплуатацию информационной системы «Мониторинг и оценка эффективности деятельности контрольно-надзорных органов» для постоянного мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля (надзора).

Формирование гражданского общества и построение правового государства в России требуют решения вопроса о дополнении государственного контроля общественным (гражданским) контролем. В Концепции 2011 - 2013 гг. (разд. VII) говорится о необходимости создания механизмов общественного участия в деятельности контрольно-надзорных органов.

Требуется правовая основа общественного контроля. Решение этой задачи намечено в Указе Президента Российской Федерации «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»: в целях формирования целостной системы общественного контроля Общественной палате РФ, Торгово-промышленной палате РФ, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, предложено разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и представить его председателю Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (п. 5).

Проведение намеченных мероприятий по созданию эффективной системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации ставит перед наукой административного права новые исследовательские задачи, связанные с поиском эффективных правовых и организационных решений по преодолению существующих проблем и выработке новых подходов к организации государственного контроля и процедурам его проведения.

Рекомендации. Широкие возможности государственного контроля как ведущего организационно-правового механизма обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении используются недостаточно, на это обращали внимание многие ученые (В.Г. Бессарабов, М.В. Маматов, Е.А. Маштакова, О.Е. Савенко, В.Х. Мохов). Современное состояние государственного контроля и его правовое регулирование обоснованно характеризуется такими негативными чертами, как:

отсутствие концепции государственного контроля - официально признанной системы стратегических приоритетов, концептуальных идей, целей и мер, определяющих настоящее и будущее состояние государственного контроля и надзора;

отсутствие систематизированного свода нормативных правовых актов, содержащих положения о государственном контроле;

множественность органов, осуществляющих государственный контроль при значительных различиях в их правовом статусе;

отсутствие четкого определения и разграничения контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, а также органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

большой объем противоречивых законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих организацию и процедуру государственного контроля;

отсутствие правовой базы координационной деятельности в сфере государственного контроля, вследствие чего в практике контрольной деятельности не реализуются такие потенциальные возможности ее координации, как обмен информацией об объектах контроля, о выявленных нарушениях, планируемых контрольных мероприятиях, а также создание единой компьютерной базы данных, организация межведомственных комплексных проверок и др.;

широкое использование нерегламентированных форм, методов, приемов и способов контрольной деятельности, что приводит к мелочной опеке субъектов экономической деятельности и незаконному вмешательству в сферу частных интересов;

полное отсутствие правовой регламентации оценки результативности контрольной деятельности;

наличие существенных пробелов в правовых основах контроля за ходом выполнения важнейших решений федерального центра, направленных на реализацию программ экономических и социальных реформ в стране;

употребление терминов в сфере осуществления контрольной деятельности в ином значении, чем доктриной административного права и законодательством Российской Федерации. Отсутствие в законодательстве новых понятий и терминов: контрольный процесс, процедуры контроля, контрольное пространство, участники контрольного процесса, информационные ресурсы в системе контроля и др.

В целях совершенствования и повышения эффективности государственного контроля следует приступить к подготовке целостной концепции развития государственного контроля в Российской Федерации. Ее необходимость обосновывалась такими авторами, как И.В. Бородушко, А.И. Гурин, А.М. Тарасов. Цель концепции - всестороннее и эффективное обеспечение развития системы государственного контроля. Важно преодолеть разобщенность и незавершенность как правовой регламентации, так и практики контроля в различных сферах и областях государственного управления86. В ней следует осветить теоретико-правовые вопросы, касающиеся формирования понятийного аппарата, определения основ системного подхода к проектированию модели системы контроля как одного из важнейших инструментов государственного управления, систематизации принципов правового регулирования и организации контроля, разработки методологических аспектов организационно-правовой базы контроля.

Наличие такой концепции существенно облегчит подготовку проекта федерального закона о государственном контроле, необходимость которого очевидна.

В целях формирования единой системы государственного контроля и единого правового поля его осуществления целесообразны разработка и принятие Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации», на что давно обращают внимание представители юридической и экономической науки (например, Ю.А. Тихомиров). Такой Закон мог бы обеспечить нормативное закрепление общих принципов контрольной деятельности, ряда основополагающих понятий и терминов, таких как государственный контроль и надзор, объект и предметы контрольной и надзорной деятельности, организационно-правовые формы и методы контрольной и надзорной деятельности, основные полномочия контрольных и надзорных органов, включая правовые меры воздействия, применяемые к объектам государственного контроля и надзора, порядок и орган координации в сфере государственного контроля.

В настоящее время эти понятия и термины существуют преимущественно в доктринальной форме (в тех определениях, которые неоднократно давались в юридической науке), но не в законодательстве.

Целевое состояние государственного контроля предполагает разграничение предметов государственного (муниципального) контроля (надзора) между органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в целях исключения дублирования.

Важно определить порядок делегирования полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора) органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, проведения контроля за исполнением этих полномочий, ввести мониторинг данного контроля и его эффективности.

В целях совершенствования процедур контроля и надзора, повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности, обеспечения прав и законных интересов объектов этой деятельности представляется правильным дальнейшее упорядочение административных процедур, осуществляемых при выполнении контрольной функции. Данный вопрос также должен быть отражен в федеральном законе о государственном контроле.

Целесообразно в таком законе определить формы и методы контроля Правительства РФ и прокуратуры РФ за деятельностью подчиненных федеральных органов исполнительной власти, а также федерального министерства за деятельностью подведомственных ему федеральных агентств и служб. Необходимо установить порядок проведения ведомственного контроля и основания его проведения. Результаты таких проверок следует отражать в информационных системах общего доступа в целях обеспечения информационной открытости деятельности органов власти.

Соответственно, принятие Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации» могло бы поспособствовать решению таких вопросов, как: правовое обеспечение независимости контрольных (надзорных) органов; исчерпывающее определение правового статуса, и прежде всего компетенции контрольно-надзорных органов системы исполнительной власти; унификация функций и полномочий контрольно-надзорных органов в системе исполнительной власти; правовая регламентация взаимодействия и координации деятельности различных контрольно-надзорных органов; выработка единой основы проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий; систематизация нормативно-правовой базы функционирования контрольно-надзорных органов с переносом правового регулирования наиболее значимых аспектов организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности в системе исполнительной власти на законодательный уровень.

В конечном счете это приведет к законодательному оформлению единой системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации и тем самым к созданию условий для целенаправленного регулирования отношений в сфере государственного контроля и обеспечения его результативности и эффективности.

Решение этих вопросов должно способствовать оптимальному использованию заложенных в государственном контроле возможностей для совершенствования государственного управления в стране.

В рамках развития механизмов общественного участия в деятельности органов исполнительной власти должна быть создана система гражданского контроля. Такой контроль является атрибутом демократического общества (Л.В. Акопов, В.П. Беляев, И.О. Дрейслер, К.А. Струсь, В.Н. Гаращук и др.). Развитию гражданского контроля может способствовать определение порядка участия в контрольной деятельности общественных советов, комиссий «общественно активных институтов» (некоммерческих организаций), выявление таких институтов на основе квалификации кадрового состава, опыта работы организации и других характеристик. Необходимо обязать органы государственного контроля привлекать их к участию в процедурах контроля, подготовке заключений по результатам контрольной деятельности и т.д.

Комплексную систему гражданского контроля предполагается ввести Федеральным законом «Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации», проект которого разрабатывается. В нем необходимо определить цели, задачи, порядок и гарантии осуществления общественного контроля, порядок назначения общественных контролеров и их права и обязанности.

В процессе создания современной правовой основы контрольной деятельности следует сделать акцент на усилении ее аналитической, сигнализирующей и профилактической составляющих; предусмотреть формы и методы гражданского контроля, особенно в сферах социального значения: реализация федеральных и региональных социально-экономических программ, экология, социальная поддержка малоимущих слоев населения, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защита прав потребителей и др.

Важным направлением совершенствования контрольной и надзорной деятельности является четкое определение правил и процедур исполнения государственными органами функций контроля. Приоритетное значение имеет подготовка административных регламентов исполнения функций контроля, в которых должны предусматриваться единые и обязательные стандарты, правила осуществления контрольной деятельности. Особое внимание следует уделить правилам и процедурам административного обжалования неправильных действий органов исполнительной власти в процессе исполнения ими государственных функций контроля. Целесообразно возобновить работу по подготовке проекта федерального конституционного закона об административных судах и Кодекса административного судопроизводства и их публичному обсуждению, а также завершить подготовку проекта Федерального закона «О досудебных процедурах обжалования решений и действий государственных и муниципальных органов».

Решения Правительственной комиссии по проведению административной реформы, направленные на модернизацию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, четкое определение их компетенции способствуют созданию необходимых юридических предпосылок сокращения субъектов контрольно-надзорной деятельности, уточнению и унификации их правового статуса. В рамках деятельности Правительственной комиссии следует продолжить согласованную работу по установлению более четкого разделения «зон» контроля и надзора за исполнением российского законодательства между прокуратурой РФ, управлениями Администрации Президента РФ и отдельными федеральными службами. Необходимо продолжить работу по выявлению и устранению сохраняющегося дублирования предметов ведения федеральных министерств, служб и агентств, уточнению применительно к каждому из них перечня необходимых функций и передаче иным структурам несвойственных или избыточных функций.