Государственный контроль в управлении

В принятой еще первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики было записано: «Носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР является ее многонациональный народ. Народ осуществляет государственную власть непосредственно и через представительные органы на основе Конституции РСФСР» (п. 3)44.

В Декларации о государственном суверенитете Украины (принята Верховным Советом Украинской ССР 16 июля 1990 г.) об этом было сказано так: «Полновластие народа Украины реализуется как непосредственно, так и через народных депутатов, избранных в Верховный и местные Советы Украинской ССР». Наглядным примером и одним из основных способов сочетания прямой демократии и представительных органов является осуществление народом контроля за деятельностью парламента, законодательных органов субъектов РФ, их депутатов. Этот контроль может осуществляться как всеми гражданами непосредственно, так и через массовые общественные объединения, органы территориального общественного самоуправления, самодеятельные организации населения и т.п45.

Как отметила Е.В. Шорина, «независимо от формы суть народного контроля едина: она состоит в том, что в Советском государстве право контроля за основными сторонами государственной и общественной деятельности принадлежит народу, что это право осуществляется гражданами как через представительные органы власти, общественные организации, так и непосредственно»46.

Принцип подконтрольности представительных органов государственной власти непосредственно народу и их ответственности перед ним должен получить более четкое закрепление в нашем конституционном законодательстве47. «Проблема правовых гарантий прямого властвования советского народа, - отмечает В.Т. Кабышев, - есть, в сущности, проблема правового контроля народа как суверена за его представителями».

В.М. Корельский подчеркивает: «Прямая демократия, развитие самоуправленческих начал заключают в себе неисчерпаемые возможности для осуществления всеобъемлющего и постоянного контроля за работой аппарата».

В государственно-правовом значении контроль рассматривается автором, с одной стороны, как специфическая правовая форма деятельности государственных органов, а с другой - как организационно-правовой способ обеспечения законности в сфере деятельности исполнительной власти (государственном управлении). Как отмечали еще дореволюционные государствоведы, сущность контроля как государственной деятельности состоит в проверке соблюдения законов; что контрольной деятельности присуща проверка, в ходе которой что-либо обследуется и выясняется; что контроль есть способ, средство, метод обеспечения законности и дисциплины в управлении.

Исходя из того, что законность - это важнейший принцип государственной и общественной жизни, закрепленный в ст. 15 Конституции РФ и заключающийся в точном, неуклонном и единообразном исполнении законов и других нормативно-правовых актов всеми государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, становится понятной важность и необходимость существования контроля.

Автор разделяет точку зрения о том, что сущность государственного контроля проявляется в том, что он наблюдает за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица.

Так, Ю.А. Тихомиров пишет о том, что контроль призван обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путем анализа и проверки реализации законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий». К объектам контроля он относит анализ выполнения законов, указов и иных нормативных актов, соблюдение стандартов и других нормативно-технических правил, нормоконтроль, то есть рассмотрение правомерности принятия правовых актов, изучение фактической ситуации и оценку совершенных действий48.

По мнению В. Воронова, государственный контроль - это деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил использования государственной собственности, а также по устранению и предупреждению различных нарушений. К основным задачам государственного контроля он относит оценку законности и эффективности расходования государственных средств и использования государственной собственности на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности; анализ состояния дел в подконтрольной сфере, информирование высших органов государственной власти о результатах проверок и мерах по результатам этих проверок; профилактика различных видов нарушений исполнительской дисциплины49.

А.В. Ерицян определяет контроль как правовую процедуру, направленную на выявление возможных составов правонарушений, состоящую из стадии получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и из стадии принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному объекту50.

Е.Ю. Грачева в работе «Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля» отмечает, что сущность контроля состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности субъекта управления заданной управленческой программы, а при обнаружении таких отклонений - приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов51.

Е.А. Кочерин в книге «Основы государственного и управленческого контроля» пишет, что существует два подхода к определению задач контроля. Согласно первому задачей контроля является контролируемость состояния и поведения объектов контроля в соответствии с установленной нормой. Согласно второму задача контроля состоит в том, чтобы выявить фактическое состояние дела, сопоставить его с намеченными целями, оценить ситуацию и предположить в случае необходимости корректирующие меры52.

Оценивая эти взгляды ученых на сущность контроля, можно сделать вывод о том, что контроль предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан.

2 Виды государственного  контроля

2.1 Понятие и признаки парламентского контроля

В системе разделения властей как неотъемлемом признаке демократического государства каждая из властей в том или ином объеме осуществляет деятельность по конституционно-контрольным «сдержкам» смежной ветви власти. Так, парламенты, помимо осуществления представительной и законодательной власти, имеют конституционно-контрольные полномочия по отношению к исполнительной власти (правительству, министрам)53, президенту государства (вправе отрешать от должности, контрасигнуют все либо отдельные виды актов главы государства, соответственно с правом отклонения этих актов и др.). Главы государств - президенты (прежде всего, в президентских и президентско-парламентарных республиках) наделяются полномочиями по контролю и надзору в отношении деятельности исполнительной власти (министров, премьер-министра) и парламента (в парламентских и президентско-парламентских республиках). Суды (прежде всего высшие) обладают полномочиями конституционного контроля и надзора в отношении актов и действий органов и должностных лиц законодательной и исполнительной ветвей власти.

Парламентский контроль является разновидностью конституционного контроля. Конституционный контроль как контроль над властью (прежде всего в высших ее звеньях) в России стал утверждаться по мере продвижения реформ конституционного строя России, предпринятых с 90-х годов XX столетия. Указанное развитие сопровождается научными исследованиями соответствующего профиля. В сравнении с конституционным контролем в системах иных ветвей власти парламентский конституционный контроль в России в первые полтора десятилетия постсоциалистических реформ российской государственности имел ограниченный характер. В Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание (парламент) России называется законодательным (представительным) органом государственной власти, но нет его определения в качестве контрольного органа государственной власти. Из форм парламентского контроля деятельности исполнительной власти в Конституции 1993 г. вначале признавался лишь бюджетный контроль. Между тем, как справедливо замечено в литературе, «сравнение действующей Конституции РФ и Конституции (Основного Закона) СССР 1977 г. показывает, что в тексте Конституции СССР термины «контроль», «контрольный» употреблялись 16 раз, более того, ст. 111 Конституции (Основного Закона) СССР прямо назвала Верховный Совет СССР постоянно действующим законодательным и контрольным органом СССР»54.

В российской юридической литературе теория парламентского контроля, в отличие от научных исследований общей теории конституционного контроля, либо конституционного контроля в системах иных ветвей власти является относительно менее исследованной сферой. Хотя к этому вопросу обращаются почти все авторы, занимающиеся вопросами парламента и парламентаризма, но чаще развернуто анализируются отдельные формы парламентского контроля. Меньше внимания уделяется комплексным (систематизированным) и общетеоретическим характеристикам системы парламентского контроля как разновидности государственного контроля и второй по значимости (наряду с законотворчеством) организационно-правовой формы деятельности парламентов. Это особенно заметно на фоне развернутых исследований законодательных полномочий, законодательного процесса в парламентах, связанных с анализом стадий, субъектов, предметов (объектов) законодательного воздействия. Можно назвать лишь единичные примеры первых аналогичных исследований контрольных полномочий и контрольного производства в парламентах55. Вместе с тем есть целый ряд специальных научных анализов, комментариев законодательства по отдельным формам парламентского контроля56.

Такая последовательность в развитии концепции парламентаризма связана с тем, что лишь 30 декабря 2008 г., т.е. через пятнадцать лет после принятия Конституции, был принят Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», который радикально меняет ситуацию, предусматривает такую важную форму парламентского контроля, как общая отчетность Правительства перед парламентом в РФ (несмотря на то что Закон говорит о контрольных полномочиях только одной палаты). Соответствующая реформа чрезвычайно актуализирует исследования российского парламентского контроля, придает им особую теоретическую и практическую востребованность.

Наиболее широкое представление по поставленной теме - о теоретических признаках парламента и об определении понятия парламентского контроля, на наш взгляд, предполагает сопоставление его с различными, порой разнопорядковыми с ним категориями, а именно:

а) его сравнение с иными формами принудительного государственного обеспечения процессов реализации (соблюдения, исполнения, использования) права: охрана, защита, надзор, проверка отчетов о деятельности по применению мер юридической ответственности, мониторинг (наблюдение), сбор информации о положении дел в стране и др.;

б) анализ парламентского контроля в контексте разных форм правления и политических режимов;

в) исследование с позиции функционирования системы «сдержек и противовесов» в системе разделения властей и в плане соотношения с такой категорией, как «парламентаризм»;

г) сопоставление с иными функциями (организационно-правовыми формами деятельности) парламента;

д) выявление перечней объектов и субъектов парламентского контроля;

е) систематизация и сравнительные анализы форм парламентского контроля, определение общего и специфики каждой из них;

ж) определение стадий парламентского контроля;

з) установление критериев эффективности парламентского контроля.

Обратимся к анализу понятия парламентского контроля через его сравнения (анализы) в контексте указанных выше категорий (систем, правовых институтов), выделяя в процессе такого анализа квалифицирующие признаки парламентского контроля.

Во-первых, парламентский контроль - это разновидность государственной деятельности по принудительному обеспечению процессов реализации конституции и законов государства в случае их отторжения (неисполнения) в системе высшей власти (прежде всего исполнительной). Является ли парламентский контроль по своей природе разновидностью охранительной либо правозащитной деятельности? Как можно представить его соотношение с надзором? Можно ли вообще говорить о парламентском надзоре либо только о контроле? Связан ли всегда парламентский контроль с применением мер юридической ответственности? Эти вопросы мы формулируем риторически, ответы совпадают, на наш взгляд, с поставленными вопросами.

Контрольная деятельность является наиболее всеохватывающей, она завершается (может завершиться) применением мер юридической ответственности. Все иные виды принудительной охранительной деятельности можно характеризовать как незавершенные формы (стадии) контроля. В этом смысле отдельные формы парламентской деятельности, которые, как правило, именуют формами (аспектами, направлениями) парламентского контроля, точнее было бы называть, в частности, парламентским надзором, например парламентские слушания, парламентский мониторинг исполнения законодательства. А, допустим, процедуру импичмента в парламенте точнее было бы характеризовать как судебные полномочия парламентов, что, впрочем, делают некоторые авторы.

Что касается соотношения понятий «парламентская проверка отчетов», «привлечение к парламентской ответственности», то, на мой взгляд, парламентская проверка отчетов является одной из форм парламентского надзора. А относительно соотношения понятий «парламентская проверка отчетов» и «привлечение к парламентской ответственности» можно сослаться на оценки, данные в юридической литературе, где указывается, что «подотчетность правительства и министров парламенту не всегда означает их ответственность перед ним, но ответственность, если существует (при парламентарных и смешанных формах правления), включает в себя и подотчетность... Это часто имеет следствием то, что в конституциях государств с парламентскими и смешанными формами правления говорится только об ответственности, но не о подотчетности: и так, мол, ясно, что если есть первая, то есть и вторая»57.